Hodnotenie realizácie Národného plánu regionálneho rozvoja Slovenskej republiky (k 31.12.2001)

Národný plán regionálneho rozvoja Slovenskej republiky (NPRR SR) bol prijatý uznesením vlády SR č.240 z 15. marca 2001 ako základný strednodobý programový dokument uskutočňovania regionálnej politiky Slovenskej republiky do roku 2006 a základnou podmienkou pre získanie finančných prostriedkov z predvstupových fondov (Phare, SAPARD, ISPA) a po integrácii Slovenska do EÚ zo štrukturálnych fondov. Národný plán regionálneho rozvoja SR poskytuje komplexný pohľad na hospodársky a sociálny rozvoj Slovenska a jeho regióny, na bariéry ďalšieho rozvoja i návrhy na ich prekonanie prostredníctvom určenia cieľov, stanovenia rozvojových priorít a stratégií, ktoré vychádzajú zo sektorových a regionálnych operačných programov.
Sektorové operačné programy boli vypracované pod vedením kompetentných ministerstiev a obsahujú komplexné riešenie regionálneho rozvoja z hľadiska jednotlivých sektorov (ľudské zdroje, priemysel, doprava a telekomunikácie, životné prostredie, multifunkčné poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka, cestovný ruch, rozvoj bývania).
Regionálne operačné programy boli vypracované pod vedením jednotlivých krajských úradov a schvaľované regionálnymi monitorovacími výbormi. Obsahujú návrhy regionálnych rozvojových stratégií vypracovaných na úrovni regiónov (Bratislava, Slovensko - severozápad, Slovensko - juhozápad, Slovensko - východ).
Z vyššie uvedeného uznesenia pre relevantných ministrov vyplynula úloha B.3. zabezpečiť realizáciu príslušných sektorových operačných programov a jej pravidelné polročné vyhodnocovanie a ďalej pre prednostov krajských úradov úloha B.4. v spolupráci s relevantnými ministrami zabezpečiť realizáciu regionálnych operačných programov pre regióny na úrovni NUTS II a pravidelné polročné vyhodnocovanie ich realizácie.
1. Priebežné hodnotenie realizácie NPRR SR – zameranie a obmedzenia

Prvé hodnotenie realizácie Národného plánu regionálneho rozvoja Slovenskej republiky ako základného  nástroja pre napĺňanie  cieľov regionálnej politiky na Slovensku bolo vykonané k 30.9.2001. Na základe výsledkov hodnotenia ako aj pripomienok zo strany príslušných riadiacich autorít sa na rokovanie vlády SR pripravila zmena znenia uznesenia vlády SR č.240/2001 v bodoch B.3 a B.4, v ktorých sa polročné vyhodnotenie mení na ročné. Uvedená zmena uznesenia vlády SR č. 240/2001 bola schválená vládou SR dňa 22.5.2002 uznesením vlády SR č. 530/2002. Vyhodnotenie NPRR SR sa tak doplnilo k 31.12.2001.
	
Predmetom predkladaného hodnotenia realizácie sú akčné časti NPRR SR: 
•	sektorové operačné programy (SOP): 
Bývanie
Cestovný ruch 
Doprava a telekomunikácie 
Priemysel
Ľudské zdroje
Multifunkčné poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka
Životné prostredie 
•	regionálne operačné programy (ROP): 
Bratislava
Slovensko - Juhozápad
Slovensko - Severozápad
Slovensko - Východ

Obsahom prvej fázy monitorovania a hodnotenia realizácie NPRR SR je základná identifikácia aktívnych projektov a programov v jednotlivých operačných programoch.

Cieľom monitorovania a hodnotenia realizácie NPRR SR2 je: 
•	identifikácia projektu a programu 
-	názov aktívneho programu
-	počet poberateľov pomoci
-	doba realizácie projektu alebo programu
•	ich očakávaný prínos
-	očakávaný prínos programu a projektu z pohľadu príslušného špecifického cieľa

•	ich plnenie 
-	porovnanie skutočného stavu plnenia projektu alebo programu s harmonogramom plnenia projektu alebo programu uvedenom v existujúcej dokumentácii 
-	plnenie programu a projektu z pohľadu príslušného špecifického cieľa
-	výška poskytnutých finančných prostriedkov poberateľom pomoci podľa jednotlivých regiónov NUTS II:  input v Sk (pre prostriedky zo štátneho rozpočtu), input EÚ (pre prostriedky z predvstupových fondov EÚ). 

Hodnotenie realizácie bolo vypracované jednotlivými sektorovými riadiacimi autoritami a príslušnými krajskými úradmi. Predkladané hodnotenie realizácie bolo spracované MVRR SR. 

Z pohľadu výsledkov hodnotenia, pripomienok jednotlivých aktérov a súčasných metód monitorovania a hodnotenia používaných v členských štátoch EÚ možno konštatovať, že hodnotenie realizácie NPRR SR bolo obmedzené nasledujúcimi skutočnosťami: 

-	V dôsledku toho, že NPRR SR bol schválený 15. marca 2001, prostriedky zo štátneho rozpočtu na jeho realizáciu v hodnotiacom období nebolo možné zabezpečiť, nakoľko návrh na alokáciu prostriedkov zo štátneho rozpočtu na realizáciu cieľov na rok 2001 sa uzatváral v júni 2000,
-	Procedurálna otázka schvaľovania finančných prostriedkov z predvstupových nástrojov EÚ – Phare a Phare CBC, na jednotlivé projekty zabezpečujúce realizáciu NPRR SR (t.j. nevyhnutnosť zapracovania do Finančných memoránd a následná prekĺzna doba ich realizácie) spôsobila, že tieto projekty sa objavili vo Finančných memorandách až v roku 2002. Finančná spoluúčasť zo štátneho rozpočtu k fondu Phare na rok 2002 je 151 mil. Sk a Phare CBC 132 mil. Sk, pričom sľúbený príspevok vo Finančnom memorande ak sa nestihne vyčerpať v roku 2002 v rámci programového rozpočtovania, prechádza nevyčerpaná suma do nasledujúceho roku,
-	NPRR SR bol prezentovaný Európskej komisii v Bruseli v júni 2001. Do 31.12.2001 pripomienky Európskej komisie MVRR SR neobdržalo. Pripomienky k predmetnému materiálu boli zaslané MVRR SR až v apríli 2002 a z tohto dôvodu nebola dostatočná časová rezerva na zapracovanie pripomienok ešte pred vyhodnotením realizácie NPRR SR k 31.12.2001,
-	pre vyhodnotenie realizácie NPRR SR nebola Európskou komisiou určená pre kandidátske krajiny žiadna záväzná metodika ani spôsob monitorovania,
-	nekompletnosť organizačnej štruktúry zabezpečujúcej monitorovanie, programovanie a hodnotenie realizácie NPRR SR, vyústila do situácie, že NPRR SR nemal v týchto oblastiach inštitucionálneho partnera. Vláda SR svojím uznesením č. 242/2000 zo dňa 12.4.2000 určila MVRR SR ako koordinátora činností súvisiacich s vypracovaním NPRR SR, čo v konečnom dôsledku sa ukázalo ako brzdou smerom k riadiacim a platobným orgánom implementácie NPRR SR. Na odstránenie tohto nedostatku Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja SR predložilo do vlády materiál, v ktorom na základe uznesenia vlády SR č. 133/2002 z 13. februára 2002 bolo MVRR SR určené za riadiaci orgán zodpovedný za riadenie Rámca podpory Spoločenstva a regionálny operačný program a ostatné relevantné ministerstvá za sektorové operačné programy. Z tohto dôvodu vyplynuli aj nedostatočné skúsenosti s monitorovaním a hodnotením realizácie operačných programov,
-	vzhľadom na to, že zákon č.416/2001 Národnej rady SR o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky bol schválený NR SR 20. septembra 2001 a nadobudol účinnosť až 1.1.2002, kedy boli vytvorené vyššie územné celky a prešli na ne kompetencie v oblasti regionálneho rozvoja, adresát na vyhodnotenie regionálnych operačných programov nebol jednoznačne definovaný a nebola jednoznačne zabezpečená väzba na projekty (z okresných úradov kompetencie v oblasti regionálneho rozvoja prešli na obce),
-	zákon č. 503/2001 Národnej rady SR o podpore regionálneho rozvoja z 18. októbra 2001, v ktorom sa o. i. definovali aj kompetencie samosprávnych krajov pri podpore regionálneho rozvoja, nadobudol účinnosť až 1.1.2002. Aj z vyššie uvedených dôvodov samosprávne kraje neboli dostatočne zabezpečené administratívnymi kapacitami na plnenie úloh v oblasti regionálneho rozvoja,
-	na základe požiadaviek Európskej komisie sa v súčasnosti spracovávajú doplnkové informácie ku kapitole č. 21 – regionálna politika a koordinácia štrukturálnych nástrojov, v ktorej sa o. i. rieši aj spôsob dosiahnutia požadovanej úrovne administratívnych kapacít v súvislosti s implementáciou štrukturálnych fondov EÚ. Ich nedostatok spôsobil, že sa plne nezabezpečili aktéri zodpovední za riešenie úloh vyplývajúcich z NPRR SR.
-	Uvedomujúc si vyššie uvedené problémy MVRR SR v rámci  štátnych objednávok výskumu a vývoja pre oblasť regionálnej politiky vypísalo úlohu „Faktory a nástroje implementácie NPRR SR“ s dobou ukončenia v roku 2002. V tejto úlohe sa riešia problémy súvisiace s inštitucionálnym a finančným zabezpečením NPRR SR.

V rámci programovania finančných prostriedkov z rozpočtových zdrojov a z prostriedkov EÚ so zabezpečeným spolufinancovaním zo štátneho rozpočtu, MVRR SR navrhovalo na podporu realizácie NPRR SR 430 mil. Sk na rok 2002 a 440 mil. Sk na rok 2003. Požiadavka však nebola zo strany MF SR akceptovaná.  V NPRR SR bol navrhnutý model viaczdrojového financovania zo strany verejných zdrojov SR, súkromných zdrojov jednotlivých regiónov a zdrojov EÚ, implementácia tohto modelu uviazla jednak na neakceptovaní programovania finančných prostriedkov ako i nepripravenosti projektov zabezpečujúcich priority a ciele NPRR SR. V priebehu hodnotiaceho obdobia (k 31.12.2001) nebol určený ani platobný orgán, čo taktiež brzdilo zabezpečovanie finančných zdrojov. Na odstránenie týchto bariér vláda SR svojím uznesením č. 133/2002 z 13. februára 2002 definovala riadiace orgány v oblasti programových dokumentov a uznesením č. 617/2002 zo dňa 5. júna 2002 určila za platobný orgán pre štrukturálne fondy MF SR . MVRR SR k 1.6.2001 zriadilo Agentúru na podporu regionálneho rozvoja, do ktorej kompetencií patrí zabezpečovanie administratívnej a finančnej stránky implementácie projektov. 
2. Hlavné závery priebežného hodnotenia

Predpokladom efektívnej podpory regionálneho rozvoja je bezproblémový proces generovania projektov. Východiskovým nástrojom podpory regionálneho rozvoja sú programovacie dokumenty. Na ich základe je podpora realizovaná prostredníctvom verejných zdrojov, súkromných zdrojov,  doplnkovo z predvstupových a výhľadovo štrukturálnych fondov EÚ. Predvstupové a štrukturálne fondy EÚ majú na charakter celého systému podpory dominantný vplyv.  Tento je daný jednak spôsobom programovania, ku ktorému sa SR zaviazala a jednak predbežnou výškou podpory, ktorú bude SR ako členská krajina čerpať. Okrem iného, skúsenosti v oblasti realizácie regionálnej podpory ukazujú, že základné nástroje používané vo sfére štrukturálnych fondov sú dobrým východiskom  pre spôsob programovania a implementácie regionálnej politiky založených na iných ako štrukturálnych zdrojoch. 
Smerovanie súčasnej regionálnej politiky Slovenska má multidisciplinárny charakter, ktorého vplyv bude v ďalšej budúcnosti ešte výraznejší. Celý proces realizácie podpory musí byť organizačne zvládnutý a informačne komplexne zabezpečený, aby regionálne rozvojové projekty účinne riešili problémy regiónov a SR mohla čerpať plnú výšku vymedzených prostriedkov z EÚ.
	
Monitorovanie a hodnotenie je dôležitým a záväzným princípom realizácie podporných programov financovaných v rámci politiky ekonomickej a sociálnej súdržnosti. Bez budovania systému monitorovania a hodnotenia  (tzv. „Impact mapping“) nie je možné zabezpečiť funkčnosť celého dokumentu. 

Na základe výsledkov a praktických skúseností z priebehu hodnotenia realizácie NPRR SR je nevyhnutné pre potreby ďalších etáp hodnotenia: 

1.	zabezpečiť dodržiavanie kompaktnej metodiky na základe čl. 34-37 nariadenia Rady 99/1260/ES pre jednotlivých gestorov akčných častí národného plánu, pričom vyhodnotenie SOP by malo byť k dispozícii aspoň 1 mesiac pred termínom vyhodnotenia ROP, 

2.	z hľadiska vyhodnocovania efektívnosti využívania programov v regióne je nutné doriešiť problematiku monitorovania a poskytovania údajov a problém zverejňovania údajov o poskytnutej výške finančných prostriedkov a dotáciách pre podnikateľské subjekty,

3.	v súvislosti s prechodom plánovania regionálneho rozvoja a realizácie ROP na samosprávne kraje je nutné vypracovať komplexnú metodiku vyhodnocovania a aktualizácie, resp. úpravy obsahu globálnych a špecifických cieľov  ROP aj vo vzťahu k regionálnym monitorovacím výborom. 

3. Realizované opatrenia

V súčasnosti sa pripravuje taký systém monitorovania, aby po vstupe SR do EÚ a po získaní finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov EÚ sa  mohlo monitorovanie budúceho Národného rozvojového plánu uskutočniť podľa čl. 34 – 37 nariadenia Rady 99/1260/ES.
Vyplýva to zo schválenia návrhu Rozhodnutia o finálnej podobe Národného plánu regionálneho rozvoja SR (rozhodnutie medzi CSF a SPD) vládou SR 13. februára 2002, kedy sa rozhodlo o spôsobe programovania podľa CSF (Rámec podpory Spoločenstva). Národný rozvojový plán bude základným strategickým programovacím dokumentom pre Rámec podpory Spoločenstva a v rámci tohto dokumentu bude potrebné znížiť počet operačných programov pre zlepšenie prehľadnosti, transparentnosti a efektívnosti činností vykonaných vo vzťahu k implementácii, financovaniu, monitorovaniu a kontrolovaniu spoločných projektov EÚ a SR spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov. 
Vychádzajúc zo štruktúry tohto programového dokumentu a na základe odporúčaní Európskej komisie bude Národný rozvojový plán obsahovať 5 sektorových operačných programov a 1 regionálny operačný program:
-	SOP Ľudské zdroje
-	SOP Ekonomický rozvoj
-	SOP Poľnohospodárstvo, vidiecky rozvoj a rybárstvo
-	SOP Dopravná infraštruktúra
-	SOP Životné prostredie
-	ROP Slovenská republika

Z tohto dôvodu je teda potrebné prehodnotiť aj metodiku monitorovania a hodnotenia realizácie jednotlivých operačných programov. 
Ciele hodnotenia, ktoré sú požadované EÚ spočívajú v posúdení realizovaných opatrení a zabezpečení spätnej väzby medzi reálnymi potrebami socio–ekonomického vývoja a programovaním štrukturálnej pomoci. Úlohou takto definovaného hodnotenia je pomoc v oblasti riadenia programov tak, aby mohla byť zabezpečená ich primeraná adekvátnosť, efektívnosť a účinnosť.  Hodnotenie je nepretržitým procesom, ktorý musí byť štruktúrovaný, partnerský a jednoznačný. 
Základným nástrojom optimalizujúcim proces programovania, implementácie a hodnotenia regionálneho rozvoja z pohľadu organizačného a informačného zabezpečenia je komplexný systém na realizáciu monitoringu, hodnotenia a riadenia sústavy na seba nadväzujúcich plánovacích dokumentov.

Zavedenie a využívanie takéhoto systému je podmienkou EÚ pre čerpanie štrukturálnych fondov a výmenu dát medzi EK a SR. Za účelom zefektívnenia celého procesu programovania regionálneho rozvoja je nevyhnutné zavedenie monitorovacieho systému určeného riadiacim a platobným autoritám ako aj ostatným jednotkám v organizačnej štruktúre národného plánu. Na základe odporúčaní a pripomienok z Európskej komisie sa v súčasnosti vypracováva nový systém a metodika monitorovania, ktorá bude obsahovať príslušné formuláre na dopĺňanie údajov ohľadne projektov a programov, ako je to už zaužívané v krajinách Európskej únie. Systém, ktorého experimentálna prevádzka sa  v súčasnosti rozbieha, predstavuje skúšobnú verziu internetovej online aplikácie, ktorej cieľom je:
•	zabezpečenie monitorovania podpory regionálneho rozvoja
•	príprava výmeny dát medzi EK a SR kompatibilných s SFC ( SFC – Structural Funds Common database )
•	zabezpečenie dynamickej tvorby analytických  dát pre potreby hodnotenia a rastu efektívnosti programovania, implementácie a riadenia podpory regionálneho rozvoja. 

Vytvorí sa základná databáza projektov, ktoré sú plánované alebo realizované prostredníctvom jednotlivých operačných programov. Prostredníctvom monitorovacieho systému budú zhromažďované údaje členené do troch kategórií: všeobecné informácie, finančné informácie a analytické informácie. Základnými atribútmi vyvíjaného systému sú: dynamika, užívateľská orientácia, modulárnosť a otvorenosť. Úlohou systému je zabezpečenie potrebných informačných tokov nevyhnutných pre splnenie štandardov platných v členských krajinách. 

4. Hlavné odporúčania	

-	Dobudovanie organizačnej štruktúry zabezpečujúcej programovanie, monitorovanie, a hodnotenie národného plánu a vymedzenie jednoznačných kompetencií. V rámci organizačnej štruktúry národného plánu príslušné riadiace autority vytvoria hodnotiace jednotky v rámci svojich ministerstiev a regióny v rámci samosprávnych krajov, na základe platných štandardov v krajinách EÚ. Monitorovanie a hodnotenie bude budované na princípe partnerstva. 
-	V súvislosti s reformou verejnej správy je dôležité, aby novokreované samosprávne kraje vykonávali aktivity v oblasti regionálneho rozvoja v súlade so základnými princípmi regionálnej politiky. Tieto aktivity sa viažu k príprave základných dokumentov, pravidelnému vyhodnocovaniu a komunikácii s ostatnými partnermi. 
-	Pre dosiahnutie vyššej účinnosti podpory regionálneho rozvoja je nevyhnutné zabezpečenie spätnej väzby medzi plánovaním, implementáciou, monitorovaním a hodnotením. V tejto súvislosti MVRR SR ako centrálna riadiaca autorita vyvíja základné nástroje metodickej, informačnej a komunikačnej podpory. Budovanie sústavy ukazovateľov a zabezpečenie zberu monitorovaných údajov patrí k úlohe, ktorú zabezpečuje MVRR SR. Splnenie základných štandardov platných v členských krajinách EÚ v tejto oblasti však predpokladá aktívnu účasť ostatných partnerov.  
-	Z hľadiska organizačného a vecného zabezpečenia procesu monitorovania a hodnotenia a jeho spätnej väzby na programovanie je dôležité, aby jednotlivé riadiace autority a nimi vytvorené jednotky boli dostatočne metodicky zabezpečené. Sústava metodických pokynov by mala byť doplnená sériou školení a seminárov. 

Proces monitorovania a hodnotenia je jednou z najdôležitejších zložiek pre kvalitnú realizáciu regionálnej politiky. Preto by mala byť tejto oblasti venovaná primeraná pozornosť. Hodnotenie realizácie Národného plánu regionálneho rozvoja Slovenskej republiky k 31.12.2001 bolo historicky prvé hodnotenie tohto druhu dokumentu. Na hodnotení realizácie NPRR SR sa podieľali na základe princípu partnerstva všetci aktéri spolupracujúci aj na jeho vypracovaní. Metodika hodnotenia bola vypracovaná podľa dostupných podkladov a materiálov pre hodnotenie. Praktické skúsenosti poukazujú na vysokú odbornú a organizačnú náročnosť celého procesu. Identifikované nedostatky potvrdzujú, že jeho zabezpečenie vyžaduje realizáciu komplexných opatrení na všetkých úrovniach v relatívne krátkom časovom horizonte. 
	Napriek tomu, že nebolo možné v plánovanom období zabezpečiť finančné zdroje pre realizáciu cieľov NPRR SR, jednotliví spracovatelia operačných programov zahrnuli časť rozvojových priorít svojho regiónu do tohto dokumentu s tým, že rozvojové priority budú v budúcnosti predmetom trvalého záujmu jednotlivých spracovateľov, čo v konečnom dôsledku umožnilo čiastočné vyhodnotenie realizácie NPRR SR. Priority definované v NPRR SR by mali v budúcnosti pozitívne ovplyvniť regionálny rozvoj za významnej podpory z  fondov EÚ ako aj finančných zdrojov získaných od všetkých aktérov regionálneho rozvoja.  

	Výsledky hodnotenia realizácie NPRR SR a naplnenie ich cieľov sú predmetom prílohy  č. 2.