Vyhodnotenie
  vytváraných informačných databáz  v ministerstvách a ostatných ústredných orgánoch 
                   štátnej správy a identifikácia potrebnosti ich udržiavania a dopĺňania

Úvod 

Štatistický úrad SR organizuje a vykonáva štatistické zisťovania pre naplnenie základného poslania poskytovať informácie o stave a vývoji ekonomiky a o sociálnom vývoji v Slovenskej republike zákonodárnym a vládnym orgánom, orgánom štátnej správy, obciam, verejnosti a zahraničným používateľom. Okrem toho významnými zdrojmi informácií sú tiež štatistické a iné údaje, ktoré v rôznej podrobnosti ministerstvá a iné ústredné orgány zbierajú, vyhodnocujú a uchovávajú. Súčasný stupeň koordinácie medzi rôznymi zdrojmi informácií nevytvára optimálne podmienky pre ich efektívne využívanie. 

Hlavné okruhy problémov

Podmienky na získavanie potrebných informácií od právnických osôb a od fyzických osôb upravuje zákon SNR č. 322/1992 Zb. o štátnej štatistike v znení neskorších predpisov. V zmysle tohto zákona Štatistický úrad SR a ministerstvá vykonávajú štatistické zisťovania so spravodajskou povinnosťou zahrnuté do Programu štátnych štatistických zisťovaní (ďalej Program), ktorý sa každoročne prerokováva a schvaľuje v Štatistickej rade SR a schvaľuje predsedom ŠÚ SR. Najneskôr do 30. novembra predchádzajúceho roka sa vyhlasuje vyhláškou v Zbierke zákonov. Dôležitosť zabezpečovania štatistických zisťovaní vyplýva tiež zo súčinnosti ŠÚ SR s ministerstvami a ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy v oblasti poskytovania štatistických informácií medzinárodným inštitúciám.

Ministerstvá sa už historicky podieľajú na realizácii úloh štátnej štatistiky. Deľba práce pri zabezpečovaní štatistických zisťovaní je z kapacitných dôvodov nevyhnutná. V mnohých vyspelých krajinách je podiel zisťovaní zabezpečovaných ministerstvami a inými inštitúciami ako štatistický úrad oveľa vyšší ako v Slovenskej republike. Ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy SR (ďalej len ministerstvá) vykonávajú štatistické zisťovania predovšetkým pre potreby vypracovávania analýz dosahovaných výsledkov a vypracovávanie koncepcií rozvoja zverených oblastí, ako aj pre potreby riešenia aktuálnych otázok, ktoré im vyplývajú zo zákona SNR č. 347/1990 Zb. o organizácii ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy Slovenskej republiky. Ministerstvá zabezpečujú štatistické zisťovania aj podľa zákonov vymedzujúcich ich činnosť, ako je napr. Colný zákon, zákon o zamestnanosti, zákon o účtovníctve,  zákon o telekomunikáciách, zákon o daniach z príjmov,  a pod. Tento postup má opodstatnenie aj z hľadiska možnosti špecializácie zamestnancov príslušných inštitúcií na obsahové zameranie štatistických zisťovaní v odvetviach. Iné štatistické zisťovania môžu ministerstvá vykonávať iba po dohode s tými subjektmi, od ktorých požadujú údaje, ale bez spravodajskej povinnosti. 

Štatistický úrad SR postupne každoročne odstraňuje duplicity v zisťovaniach zaradených do Programu s tým, že v roku 2002 tento problém vyrieši úplne. V jednotlivých rezortoch to bude vyžadovať úpravu termínov na predkladanie analytických správ tak, aby sa pri ich príprave dali využiť podklady z výstupov štatistických zisťovaní ŠÚ SR. Jedným z príkladov existencie duplicít pri zbere a spracovaní štatistických údajov je Ministerstvo pôdohospodárstva SR, ktoré potrebuje výstupy zo zisťovaní do tzv. „zelenej správy“ o tri mesiace skôr, ako sú k dispozícií výstupy ŠÚ SR. Pretrvávanie niektorých duplicitných zisťovaní so ŠÚ SR sa zatiaľ z týchto dôvodov tolerovali, i napriek tomu, že zo zákona o štátnej štatistike vyplýva povinnosť  zabrániť duplicitnému zberu údajov.

Čiastočné duplicity pretrvávajú aj s Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR. Súčasný stav v oblasti štatistiky zamestnanosti a miezd, vyplýva z požiadaviek Eurostatu, MOP, OECD, ako aj vládou SR prijatých dokumentov (z Programového vyhlásenia vlády a jej uznesení a zo záväzkov z generálnych dohôd) rieši vedenie ministerstva vlasrtnými opatreniami. Na základe spoločných rokovaní sa tento problém definitívne vyrieši v príprave  Programu na rok 2002.

Oblasť zdravotníckej štatistiky takmer plne zabezpečuje Ministerstvo zdravotníctva SR. Rovnako štatistiku školstva takmer plne pokrýva Ministerstvo školstva SR a štatistiku kultúry Ministerstvo kultúry SR. V nadväznosti na túto skutočnosť sa v týchto rezortoch nevyskytujú duplicity so Štatistickým úradom SR v špecifických odvetvových ukazovateľoch. (Duplicitné zisťovania sa evidujú len čiastočne v oblasti zamestnanosti a v základných finančných ukazovateľoch hospodárenia v tých organizáciách, ktorých zriaďovateľom je rezort.)

V značnom rozsahu zabezpečujú štatistické zisťovania aj Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR a Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR a ďalšie. Prehľad o  zisťovaniach jednotlivých ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy je uvedený v prílohe.    

Odstraňovanie duplicít v zisťovaniach organizovaných a vykonávaných ŠÚ SR a ostatnými ústrednými orgánmi štátnej správy je dlhodobý proces. Za posledné štyri roky nastali v tomto smere významné zmeny. V roku 1998 sa čiastočne odstránili duplicity s Ministerstvom pôdohospodárstva SR v odvetví lesného hospodárstva. Z hľadiska možnosti vedenia podrobnejšej štatistiky na tomto úseku a možnosti využitia špecialistov v danom odvetví zrušil ŠÚ SR dve vlastné zisťovania o zdravotnom stave lesov a o poľovnej zveri. Po dohode s MP SR sa preradili tieto zisťovania po úprave do rezortných zisťovaní. V rámci  štrukturálnych odvetvových zisťovaní ŠÚ SR tiež podstatne zredukoval sledované špecifické ukazovatele týkajúce sa  obnovy lesa, pestovateľskej a ťažobnej činnosti. Potrebné informácie preberá z výstupov MP SR. V rámci postupného odstránenia duplicít s rezortom pôdohospodárstva sa odstránili duplicity na úseku životného prostredia. ŠÚ SR vyradil zo svojich zisťovaní Ročný výkaz o chránených územiach a Ročný výkaz o faune a flóre. V roku 1999 sa ŠÚ SR zameral na odstránenie duplicít, ktoré pretrvávali v úsekovej štatistike dopravy. Po vzájomnej dohode s Ministerstvom dopravy, pôšt a telekomunikácií SR sa redukovali a preraďovali niektoré zisťované ukazovatele z jednotlivých zisťovaní tak, aby sa nesledovali dvoma spôsobmi. Týkali sa najmä ukazovateľov kombinovanej dopravy. V roku  2000 pokračoval proces preraďovania ukazovateľov v rámci jednotlivých zisťovaní v odvetví dopravy, kultúry  a pôdohospodárstva. V odvetví dopravy sa preradili zisťovania ŠÚ SR o sieti diaľnic úplne do rezortných zisťovaní. Štatistické zisťovania, ktoré vykonával ŠÚ SR do roku 2000 v oblasti kultúry – Ročný výkaz o rozhlasovom vysielaní a Ročný výkaz o televíznom vysielaní -  po dohode s Ministerstvom kultúry prešli do rezortných zisťovaní. Tým prevzalo toto ministerstvo celú štatistiku kultúry.

V roku 2000 nastala v rámci zisťovaní ŠÚ SR  významná zmena, najmä v krátkodobých konjunkturálnych a dlhodobých štrukturálnych zisťovaniach v nadväznosti na požiadavky harmonizácie štatistického informačného systému Slovenskej republiky s vyspelými európskymi štátmi a v súlade s normami EÚ v celom komplexe - v definovaní jednotného obsahu zisťovaní, návrhu systému spracovania údajov, zosúlaďovania prístupov k procesu štatistickej kontroly, k imputáciám a dopočtom, cez automatizovaný prenos údajov až po ich publikovanie. 

V súvislosti s tým sa zaznamenali výrazné zmeny, ktoré sa prejavili v redukcii jednotlivých zisťovaní a sústredení ukazovateľov z viacerých zisťovaní do jedného komplexného celku, pričom sa dbalo o dosiahnutie prepojenosti odvetvových ukazovateľov s ukazovateľmi národných účtov. 
 
V návrhoch štatistických zisťovaní na zaradenie do Programu pre rok 2001 zostali jednoznačne  duplicitné zisťovania ŠÚ SR a Ministerstva pôdohospodárstva SR, najmä na úseku vodného hospodárstva. Týkali sa dvoch polročných zisťovaní MP SR a piatich zisťovaní ŠÚ SR. Na základe vzájomných rokovaní riaditeľov zainteresovaných odborov sa dohodlo, že návrhy štatistických zisťovaní Ministerstva pôdohospodárstva SR Polročný výkaz o prevádzke a hospodárení verejných vodovodov a verejných kanalizácií VH (MP SR) 1-02 a Polročný výkaz o hospodárení odštepného závodu vodohospodárskeho podniku VH (MPSR) 3-02 nezaradí ŠÚ SR do Programu štátnych štatistických zisťovaní. ŠÚ SR akceptoval všetky požiadavky na doplnenie ukazovateľov v návrhoch svojich štatistických zisťovaní potrebných pre naplnenie noriem EÚ a zároveň sa dohodli termíny na poskytovanie výstupov z týchto zisťovaní. V tomto roku sa doriešili aj zostávajúce duplicitné zisťovania na úseku lesného hospodárstva. Tým zostalo v rámci Programu štátnych štatistických zisťovaní len jedno zisťovanie  MP SR duplicitné s odvetvovým a štrukturálnym zisťovaním ŠÚ SR a to polročný výkaz v podnikoch potravinárskeho priemyslu Potrav 1-02. MP SR už bolo upozornené na nezaradenie tohto zisťovania do Programu pre rok 2002. Bude to ale vyžadovať zo strany MP SR prispôsobiť sa termínom výstupov ŠÚ SR.

Znižovanie počtu štátnych štatistických zisťovaní naráža na odpor zo strany ostatných ústredných orgánov, ktorý sa prejavuje najmä maximálnym úsilím o zachovanie navrhovaných zisťovaní. Vo väčšine prípadov pre zachovanie doterajšieho stavu k hlavným argumentom patrili:

–	nevyhnutnosť poznania skutkového stavu o organizáciách, ktorých je rezort zriaďovateľom
–	nevyhovujúci termín poskytovania výstupov zo strany  ŠÚ SR
–	iný súbor spravodajských jednotiek v rovnakých OKEČ 
–	nepoužiteľnosť niektorých výstupov, pretože nespĺňajú kritériá v požadovanej forme
–	problém náhrady pretrvávajúceho zisťovania iným, resp. inou prácou pre spracovateľské tímy – otázka zmeny pracovnej náplne

Štatistický úrad SR zaradil do Harmonogramu prípravy Programu štátnych štatistických zisťovaní na rok 2002 (pripravuje sa v priebehu roku 2001) úlohu pre všetky gestorské odbory štatistických zisťovaní vykonávaných ŠÚ SR a ministerstvami zaslať odboru súbornej metodiky ŠÚ SR  návrhy zisťovaní a podrobné zdôvodnenie potreby ich  zaradenia do Programu. V prípade odvolávania sa na normy EÚ uvedú gestori zisťovaní aj číslo noriem k jednotlivým ukazovateľom. Po analýze predložených zdôvodnení bude môcť ŠÚ SR vykonať kroky z hľadiska rozsahu a  podrobností jednotlivých štatistických zisťovaní. Z hľadiska hodnotenia duplicít jednotlivých zisťovaní v rámci Programu vykonal ŠÚ SR úpravy vedúce k racionalizácii a zhospodárneniu v tejto oblasti. Je v kompetencii ŠÚ SR odstrániť duplicity v najkratšom  možnom termíne a v budúcnosti nepripustiť duplicitné vykonávanie  zisťovaní. 

K problémom v pretrvávaní duplicitných zisťovaní patrí aj potreba rezortov získavať údaje za konkrétny podnik z dôvodov investičnej a dotačnej politiky. V zmysle zákona o štátnej štatistike však Štatistický úrad nemôže poskytovať individuálne dáta bez súhlasu spravodajskej jednotky.

Osobitným problémom sú štatistické zisťovania nad rámec Programu štátnych štatistických zisťovaní. Zber informácií odôvodňujú prakticky všetky rezorty nevyhnutnosťou poznania stavu v odvetví v nadväznosti na úlohy vyplývajúce z kompetenčného zákona. Neexistujú kritériá a odporúčania pre posudzovanie potrebnosti takýchto zisťovaní, najmä z hľadiska plnenia poslania ústredných orgánov štátnej správy. 

Zo zákona o štátnej štatistike síce vyplýva povinnosť pre inštitúcie, ktoré zaraďujú zisťovania bez spravodajskej povinnosti, oznámiť tento zámer ŠÚ SR z hľadiska nepripustenia duplicít. Zisťovania, ktoré zabezpečujú ministerstvá bez spravodajskej povinnosti sú pomerne nákladné a naviac duplicitné aj so zisťovaniami iných rezortov, najmä Ministerstva financií SR (zisťovania o účtovných závierkach právnických osôb a fyzických osôb). Nadväzne sa vyskytujú duplicity vo vytváraní a udržiavaní databáz z jednotlivých štatistických zisťovaní.  

Dôvodom tohto stavu je aj nevyužívanie informácií z tzv. administratívnych zdrojov. Patria k nim údaje z daňových výkazov, účtovných výkazov, z podkladov získaných sociálnou a zdravotnou poisťovňou a z podkladov Národného úradu práce a ďalšie. V súčasnosti sa systémovo nevyužívajú viaceré údaje z administratívnych zdrojov, pretože nie sú dostupné v požadovanej forme a chýbajú aj potrebné legislatívne nástroje.

Z podkladov, ktoré o štatistických zisťovaniach poskytli jednotlivé ústredné orgány štátnej správy vyplýva, že celkové skutočné náklady na zber a vyhodnocovanie informácií nie sú známe, podľa odhadov ide o desiatky miliónov korún ročne.
       
Možnosti riešenia problémov

Niektoré získavané informácie, ktoré sa zbierajú nákladnými štatistickými zisťovaniami a zaťažujú spravodajské jednotky sú paralelne zbierané inými inštitúciami. Preto je nevyhnutné zintenzívniť využívanie údajov z administratívnych zdrojov pre štatistické účely. Znamená to harmonizovať databázy registrov, v ktorých orgány verejnej správy vedú záznamy o obyvateľoch, právnických osobách a podnikateľoch - fyzických osobách podľa osobitných právnych predpisov. Z tejto príčiny by sa mali sprístupniť pre verejnú správu údaje (najmä v elektronickej forme) vedené v informačných databázach a registroch pre účely ich vzájomnej výmeny, pre aktualizáciu vlastných databáz a s cieľom zníženia administratívnej záťaže ekonomických subjektov a obyvateľstva. V tejto súvislosti odporúča analýza koordináciu medzi ŠÚ SR a ústrednými orgánmi štátnej správy. Jedným z efektov takejto koordinácie by bola aj úspora nákladov.
 
Zlepšenie transparentnosti výdavkov štátnej správy na účely zisťovania, spracovania a uchovávania štatistických údajov a informácií možno dosiahnuť aj uplatnením odporúčania pre Ministerstvo financií SR, aby zabezpečilo vykazovanie týchto výdavkov v súlade s klasifikáciou výdavkov verejnej správy podľa účelu. Pre zabezpečenie sledovania výdavkov podľa účelu nie je potrebná legislatívna úprava postupov účtovania, ale následne po vydaní opatrenia, ktorým sa ustanovia príslušné klasifikácie, upraví ministerstvo financií len vzor účtovného výkazu o plnení príjmov a výdavkov. 

Aj z predloženej analýzy vyplýva, že do budúcnosti je nevyhnutné sprísniť procedúry zdôvodňovania účelu štátnych štatistických zisťovaní pri zaraďovaní do Programu štátnych štatistických zisťovaní za kalendárny rok, ktorý sa publikuje v Zbierke zákonov, keďže všetky ministerstvá a ústredné orgány štátnej správy trvajú na  zaradení svojich návrhov do tohto Programu.  
        
Pre urýchlenie a aktuálnosť riešenia vzájomnej výmeny informácií z administratívnych zdrojov bude dôležitá priama komunikácia ŠÚ SR s tými inštitúciami, ktoré tieto databázy vytvárajú a udržiavajú, čo umožní zintenzívniť využívanie údajov z administratívnych zdrojov pre štatistické účely. Znamená to predovšetkým potrebu harmonizovať databázy registrov, v ktorých orgány štátnej a verejnej správy vedú záznamy o obyvateľoch, právnických osobách a údajoch relevantných pre spracúvanie koncepčných a analytických materiálov. Uplatnenie tohto odporúčania by výrazne znížilo administratívnu záťaž súvisiacu so zberom, spracúvaním a uchovávaním údajov od ekonomických subjektov i obyvateľstva. Riešenie si však vyžaduje dôsledné dodržiavanie dátových štandardov, najmä identifikačných údajov a platných ekonomických a štatistických klasifikácií. ŠÚ SR uvažuje s legislatívnym ošetrením tohto problému v súlade so znením pripravovaného nového zákona o štátnej štatistike, účinnosť ktorého sa predpokladá od 1.1. 2002.

Pre efektívne využívanie administratívnych zdrojov je potrebné v zákone o štátnej štatistike stanoviť možnosť poskytovania údajov z administratívnych zdrojov a zároveň určiť vzájomné vzťahy poskytovania informácií nie len medzi jednotlivými rezortmi, ale aj rezortov vo vzťahu k ďalším administratívnym zdrojom. Doplnením zákona o štátnej štatistike (v súčasnosti je návrh na medzirezortnom pripomienkovom konaní) o možnosť poskytovať údaje v rámci štátnej správy z administratívnych zdrojov by sa čiastočne riešil problém v pretrvávaní duplicitných zisťovaní pre účely investičnej a dotačnej politiky.

V oblasti vedenia a aktualizácie jednotlivých registrov na viacerých rezortoch je tiež potrebná podstatne účinnejšia spolupráca z hľadiska dosiahnutia kvality a aktuálnosti údajov v nich. Pre zabezpečenie dosiahnutia kvalitných výstupov z jednotlivých zisťovaní je kvalita registrov organizácií mimoriadne dôležitá, pretože od aktuálnosti údajov  sa odvíja návratnosť výkazníctva a nadväzne kvalita získaných dát. Mimoriadne dôležité je zavedenie a využívanie nových prístupov vo všetkých inštitúciách vykonávajúcich štatistické zisťovania a to v celom komplexe - v definovaní jednotného metodického prístupu zisťovaní, systému spracovania údajov, zosúlaďovania prístupov k  procesu štatistickej kontroly, využívania  imputácií a dopočtov ako aj zavedenia štatistických metód do spracovávaných štatistických zisťovaní, čo by malo prispieť  k vyššej univerzálnosti vo využívaní jednotlivých výstupov zo všetkých štatistických zisťovaní. Súčasťou tohto procesu by mala byť aj analýza potrebnosti každého nového zisťovania a postupné analyzovanie potrebnosti všetkých doterajších zisťovaní. V súvislosti s dodržiavaním štandardov v SR sa odporúča využívať štandardy platné pre štátny informačný systém a EÚ.

Efektívnosť nákladov vynakladaných na štatistické zisťovanie  možno zvýšiť aj tým, že ministerstvá využijú pre svoje potreby všetky zdroje, ktoré sú k dispozícii, čím sa aj zníži záťaž spravodajských jednotiek zo strany verejnej správy. Trend zväčšujúceho sa podielu údajov získaných z administratívnych zdrojov v rozsahu nevyhnutnom pre tvorbu štatistiky je viditeľne badať v národných štatistikách krajín EÚ. Rovnako možno odporúčať, aby ŠÚ SR zintenzívnil získavanie štatistických údajov od ministerstiev, iných orgánov štátnej správy a verejnoprávnych inštitúcií, pokiaľ nimi disponujú, namiesto toho, aby ich musel získavať priamym zisťovaním od spravodajských jednotiek. Pre zefektívnenie využívania prostriedkov pri realizácii štatistických zisťovaní je potrebné postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní bez výnimiek, t. zn. pre všetky organizácie (bez ohľadu na vlastníctvo a právnu formu), ktoré chcú túto činnosť vykonávať.
     
Aktivity v oblasti analytických prác vyvíjajú viaceré ministerstvá. Viaceré si na to vytvorili špecializované tímy, pričom je zrejmé, že aj v tejto oblasti sa vyskytujú duplicity. Zjednotenie metodických prístupov k jednotlivým zisťovaniam a  zjednotenie vo využívaní systémových nástrojov, ku ktorým patria registre a klasifikácie a medzinárodne platné číselníky by prispelo k možnosti väčšieho a univerzálneho uplatnenia výstupov zo štatistických zisťovaní pre potreby analýz, a to aj na úrovni tvorby politík jednotlivých sektorov, či hospodárskej politiky vlády ako celku.

Odporúčania vyplývajúce z analýzy možno zhrnúť do troch skupín:

A.	štatistické zisťovania:
•	odstránenie existujúcich duplicít už v roku 2002
•	vytvorenie expertnej pracovnej skupiny, ktorá vypracuje návrh opatrení v troch oblastiach:
1.	princípy zaraďovania štatistických zisťovaní do programu
2.	realizácia zisťovaní nad rámec programu (zisťovania vykonávané v zmysle iných zákonov, ako je zákon o štátnej štatistike a zisťovania vykonávané bez spravodajskej povinnosti)
3.	presun vybraných zisťovaní zo ŠÚ SR na rezorty a naopak tak, aby každé realizované zisťovanie bolo možno spojiť so špecifickou potrebou, t.j. aby bolo zrejmé, kto je konečný užívateľ (EÚ, príslušný ÚOŠS…), aké sú výdavky na konkrétne zisťovanie (s výnimkou zisťovaní realizovanými ŠÚ SR) a aké je konkrétne využitie výsledkov. Treba prehodnotiť a zvážiť potrebu efektívneho využizia jednotlivých priamo riadených účelových rozpočtových organizácií rezortov pre zabezpečenie tohto zámeru.
•	návrh legislatívnych (prípadne iných) zmien, ktoré si to vyžiada

B.	transparentnosť výdavkov na zhromažďovanie a uchovávanie štatistických informácií a administratívnych údajov:
•	v rámci pripravovanej “Klasifikácie výdavkov verejnej správy podľa účelu” zabezpečiť oddelenie výdavkov na štatistické zisťovania, výdavkov na dopĺňanie a udržiavanie databáz administratívnych údajov od ostatných výdavkov
•	pri realizácii zisťovaní postupovať podľa zákona o verejnom obstarávaní
•	návrh legislatívnych zmien, ktoré si to vyžiada, prípadne iných zmien

C.	zefektívnenie využívania štatistických údajov:
•	vytvorenie expertnej pracovnej skupiny, ktorá pripraví návrh opatrení pre zefektívnenie využívania štatistických údajov - ide najmä o zosúladenie postupu šírenia údajov (v zmysle, že všetky informácie zbierané, spracovávané  a uchovávané z verejných zdrojov musia byť verejne prístupné)
•	analýza prístupnosti zdrojov 
•	identifikácia skupín „producentov“ informácií a „spotrebiteľov“ informácií
•	vytvorenie rámca pre sprístupňovanie údajov (štruktúra podrobnosti, agregácia, povinnosť šírenia údajov vo forme, ktorá pri využití nevyvolá ďalšie náklady)
•	harmonizácia výstupov
•	harmonizácia nástrojov
•	harmonizácia metód a nástrojov pre hodnotenie kvality spracúvaných údajov – ide najmä o zjednotenie metodiky pri používaní klasifikácií, číselníkov, registrov a pod.
•	návrh systému koordinácie a prepojenia zdrojov administratívnych údajov – vytvorenie akčného plánu
•	návrh legislatívnych (prípadne iných) zmien, ktoré si to vyžiada