Informácia

o Projekte zavedenia jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva

1. 	Úvod

V súčasnosti sa v Slovenskej republike realizuje reforma riadenia verejných financií, ktorej cieľom je posilnenie efektivity rozpočtovania, riadenia verejných výdavkov a finančného manažmentu vládnych aktivít. Základným predpokladom naplnenia cieľov reformy riadenia verejných financií je existencia informácií, ktoré sú relevantné, dôveryhodné, dostatočne presné, porovnateľné, zrozumiteľné a poskytované včas. Zdrojom takýchto informácií je účtovníctvo.

Úlohou účtovníctva verejného sektora má byť zabezpečenie databázy relevantných informácií potrebných pre riadenie verejných financií a pre potreby prezentácie výsledkov hospodárenia našej krajiny v rámci Európskej únii. V súčasnosti je možné tieto informácie rozdeliť do dvoch základných okruhov:

•	štátny rozpočet (v angl. aj „central government“), ktorý je tvorený všetkými rozpočtovými kapitolami a ich podriadenými organizáciami,

•	rozpočet verejnej správy (v angl. aj „public sector“), ktorý je tvorený štátnym rozpočtom a ostatnými zložkami  rozpočtu verejnej správy, ako napr. verejné vysoké školy, Sociálna poisťovňa, zdravotné poisťovne, štátne fondy, atď.

Slovenská republika prezentuje na ročnej báze výsledky hospodárenia nasledovne:

•	štátny záverečný účet – pripravený v súlade s platnou legislatívou SR a predkladaný na schválenie Národnej rade SR. Metodika účtovníctva a výkazníctva v okruhu štátneho rozpočtu je v súčasnosti založená na princípe hotovostných tokov (v angl. „cash based accounting“), niektoré subjekty rozpočtu  verejnej správy vedú svoje účtovníctvo a pripravujú výkazy tiež v súlade s princípom hotovostných tokov a niektoré na akruálnom princípe.

•	výkazy pripravené v súlade s ESA 95 a GFS 2001 – tieto výkazy sú pripravované na akruálnom princípe (v angl. „accrual based accounting“) a sú predkladané Eurostatu a Medzinárodnému menovému fondu. 

Zavedenie jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva, a neskôr rozšírenie týchto princípov aj na ďalšie zložky  rozpočtu verejnej správy, zjednoduší proces prípravy súhrnných údajov za SR. Zjednotenie princípov bude zároveň mať pozitívny vplyv aj na zvládnutie požiadaviek pre vedenie účtovníctva v prípravnom období k prechodu na jednotnú európsku menu.

Všeobecným trendom v krajinách Európskej únie prezentovaným na medzinárodnej konferencii usporiadanej pod záštitou Európskej komisie v septembri 2004 v Bruseli  je snaha o zjednotenie účtovníctva a výkazníctva štátneho a verejného sektora na akruálnej báze, pričom Európska komisia odporúča využitie Medzinárodných účtovných štandardov pre verejný sektor.

Účtovný systém Európskej komisie bol do roku 2005 založený na peňažných tokoch. Tento systém zaznamenával iba rozpočtované výdavky a príjmy počas roka, pričom bol doplnený informáciami na konci roka, ktoré boli potrebné na prípravu finančných výkazov. Keďže správa audítora o overení finančných výkazov za rok 2002 indikovala významné problémy v doterajšom účtovnom systéme, EK sa rozhodla realizovať projekt prechodu na akruálne účtovníctvo, ktorý definoval hlavné požiadavky:
-	na nový účtovný systém (jednotný formát dát, jeden plne integrovaný vstup dát do celého informačného systému, konzistencia centrálnych a sektorových systémov, viacročná konzistencia dát a informácií, plne akruálny princíp v súlade s medzinárodnými štandardami), a 
-	na informačné technológie (jeden vstup dát, plná integrovanosť systémov, eliminácia dvojitých dát, efektívna bezpečnosť dát, dôveryhodnosť dát, garancia auditovateľnosti, atď.). Cieľom projektu je pripraviť a zverejniť finančné výkazy EK pripravené v súlade s IPSAS prvý krát za rok 2005. 

Európska komisia začala od 1.1.2005 účtovať a vykazovať všetky transakcie na akruálnom princípe v súlade s IPSAS s pomocou zmodernizovaného účtovného systému. V prípade úspešnej implementácie sa očakáva, že EK vyvinie tlak na všetky členské štáty Európskej únie na zavedenie rovnakých účtovných pravidiel.

Nasledujúca tabuľka poskytuje prehľad o krajinách, v ktorých je zavedené alebo sa práve zavádza štátne účtovníctvo a výkazníctvo na akruálnom princípe:

	1970/1980	1990	po  2000	
Samospráva	Švajčiarsko, 
Nórsko, 
Švédsko	Španielsko, Francúzsko, Fínsko, 
Veľká Británia	Dánsko,
Írsko	
Centrálna vláda		Španielsko,
Švédsko,
Fínsko,
Veľká Británia	Švajčiarsko,
Francúzsko,
Európska komisia	

2.            Výsledky analýzy súčasného stavu

V rámci projektu reformy riadenia verejných	financií sa uskutočnila analýza súčasného stavu štátneho účtovníctva a účtovníctva verejného sektoru, z ktorej vyplynuli odporúčania a kroky, ktoré by malo MF SR v blízkej budúcnosti vykonať. Tieto odporúčania vyústili do zadefinovania projektu zavedenia jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva.

Cieľom projektu zavedenia jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva je zabezpečiť porovnateľnosť výstupov  účtovníctva verejného sektora  Slovenskej republiky  v rámci  krajín Európskej únie. Tento cieľ je možné zabezpečiť prijatím princípov medzinárodných účtovných štandardov pre verejný sektor („International Public Sector Accounting Standards“ alebo „IPSAS“) a ich aplikáciou do národnej legislatívny upravujúcej účtovníctvo organizácií štátneho sektora. 

Medzinárodné účtovné štandardy pre verejný sektor (International Public Sector Accounting Standards) vydávané IPSASB (The International Public Sector Accounting Standards Board) sú platformou, ktorú pre zjednotenie štátneho účtovníctva a účtovníctva verejného sektora odporúčajú experti a ktorú prijala väčšina krajín Európskej únie vrátane Európskej komisie. Hlavnou výhodou týchto štandardov je to, že sú odvodené od medzinárodných účtovných štandardov pre súkromný sektor (ďalej IAS/IFRS), a teda poskytujú jednotnú bázu pre konsolidáciu údajov za verejný sektor, z ktorých sa následne pripravujú výkazy podľa ESA 95 a GFS 2001. Medzinárodný menový fond, Eurostat a IFAC začali v roku 2004 projekt harmonizácie, ktorého cieľom je čo najviac priblížiť jednotlivé metodiky  (GFS 2001, ESA 95, IPSAS) tak, aby nevznikali významné rozdiely vo vykazovaní.

Keďže subjekty verejnej správy sú právnickými osobami, spĺňajú definíciu účtovných jednotiek v zmysle § 1 zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov. Uvedený zákon obsahuje v § 4 ods. 2  splnomocnenie pre MF SR na vydávanie nižších právnych noriem (opatrení), ktoré podrobnejšie popisujú postupy účtovania a obsah účtovnej závierky. V súčasnosti  upravuje účtovníctvo  subjektov verejnej správy celkom 12 opatrení, z toho 6 opatrení upravuje postupy účtovania a  6 opatrení upravuje obsahové vymedzenie účtovnej závierky. 

Na základe analýzy súčasného právneho stavu možno konštatovať, že najväčšie rozdiely medzi národnou legislatívou upravujúcou účtovníctvo verejného sektora a princípmi uplatňovanými v Medzinárodných účtovných štandardoch pre verejný sektor  boli identifikované v účtovníctve štátneho sektora a samosprávy t.j. v účtovníctve rozpočtových organizácií, príspevkových organizácií, štátnych fondov, obcí a vyšších územných celkov. Z uvedeného dôvodu je nevyhnutné reformovať resp. vypracovať novú metodiku najskôr pre štátny sektor a samosprávu.

Základnými nedostatkami súčasne platných účtovných postupov pre štátny sektor a samosprávu sú predovšetkým :
-	vykazovanie primárne  zamerané pre potreby rozpočtu
-	absencia programového sledovania nákladov
-	absencia metodiky umožňujúcej zisťovanie výsledku hospodárenia účtovnej jednotky na akruálnom princípe, teda na báze porovnania časovo rozlíšených  nákladov s výnosmi, 
-	chýbajúca  povinnosť zostavovania a predkladania priebežnej (štvrťročnej) účtovnej závierky
-	absencia povinnosti účtovania a tvorby rezerv a opravných položiek s cieľom reálneho vyjadrenia hodnoty majetku a záväzkov v štátnom sektore a samospráve
-	významné rozdiely v uplatňovaní resp. neuplatňovaní kľúčových princípov IPSAS, a to významnosti, princípu nepretržitého trvania činnosti účtovnej jednotky, akruálneho princípu, konzistencie a zásady opatrnosti

Po uplatnení princípov Medzinárodných štandardov pre verejný sektor, predovšetkým akruálneho princípu,  bude účtovníctvo štátneho sektora, a neskôr účtovníctvo celého verejného sektora, predstavovať informačnú sústavu, ktorá zaznamenáva, analyzuje, klasifikuje, sumarizuje a interpretuje výsledky finančných a ekonomických činností jednotiek verejného sektora, a ich vplyvy, s cieľom:

•	poskytovania informácií manažmentu potrebných na plánovanie, organizáciu a kontrolu,

•	prípravy a poskytovania finančných výkazov a iných fiškálnych výkazov pripravených v súlade so špecifickými účtovnými štandardami a štandardami vykazovania pre externých užívateľov.

 
3.            Návrh riešenia

Riešením nedostatkov účtovníctva štátneho sektora a samosprávy, ktoré vyplynuli z analýzy súčasného stavu v tejto oblasti je realizácia Projektu zavedenia jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva, ktorý pozostáva z nasledovných krokov :

•	vytvorenie vyčerpávajúcej definície účtovníctva vo verejnom sektore, ktorá bude obsahovať vzťahy  jednotlivých vzájomne sa podporujúcich komponentov a zároveň bude táto definícia konzistentná so štandardami a trendmi v ostatných krajinách EU,

•	uplatňovanie vlastníctva  Ministerstva financií SR k detailným účtovným informáciám verejného sektora na najnižšej úrovni ich agregácie vykazovaným v takom formáte a rozsahu, aby spĺňali všetky požiadavky,

•	špecifikácia základných požiadaviek na funkcionalitu a prístup do informačných systémov pre vedenie účtovníctva tak, aby spĺňali požiadavky na účtovníctvo a výkazníctvo verejného sektora a boli konzistentné so štandardami a trendmi v iných krajinách,

•	vypracovanie, v súlade s novou definíciou účtovníctva verejného sektora, vyčerpávajúcej metodiky účtovania a výkazníctva pre jednotlivé typy organizácií tak, aby bola konzistentná so štandardami a trendmi v iných krajinách.

•	vytvorenie  vízie a stratégie ako budú účtovníci štátneho a verejného sektora môcť získať potrebnú úroveň vzdelania a skúseností, aby boli schopní spĺňať požiadavky užívateľov finančných informácií.

Základný cieľ projektu zavedenia jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva možno dosiahnuť realizáciou troch čiastkových cieľov zameraných na :

•	metodiku účtovania a vykazovania - implementácia Medzinárodných účtovných štandardov pre verejný sektor do všeobecne záväzných právnych predpisov, na ktoré je splnomocnené Ministerstvo financií Slovenskej republiky v zmysle § 4 ods. 2 zákona č. 431/2002 Z. z. o účtovníctve v znení neskorších predpisov.
•	systémovú podporu aplikácie novej metodiky účtovania a vykazovania   - zabezpečenie systémovej podpory aplikácie novej metodiky účtovania a vykazovania jednak na úrovni konsolidácie štátu a jednak na úrovni účtovných jednotiek štátneho a verejného sektora tak, aby vznikol integrovaný systém poskytujúci relevantné a dôveryhodné informácie potrebné pre zostavenie auditovateľných konsolidovaných finančných výkazov štátu v súlade s medzinárodnými účtovnými štandardami pre verejný sektor.
•	kvalitu vzdelania účtovníkov v štátnom a verejnom sektore  - zabezpečenie dostatočného vzdelania a kvalifikácie účtovníkov štátneho a verejného sektora tak, aby boli schopní viesť účtovné knihy a zostavovať požadované finančné a ostatné výkazy v súlade s novou metodikou účtovania a vykazovania.

Realizácia  projektu je časovo rozvrhnutá na obdobie rokov 2005 až 2007 s finančným zabezpečením zo štátneho rozpočtu (v rámci rozpočtu Ministerstva financií SR) nasledovne:
	
•	riadenie projektu
vytvorenie projektového tímu za účasti zahraničného experta
	2005 - 2007	
•	príprava novej metodiky účtovania
príprava zmien v legislatíve umožňujúca implementáciu nových štandardov, adaptovanie medzinárodných štandardov na lokálne podmienky, príprava novej metodiky, návrh novej účtovej osnovy a nových účtovných postupov pre jednotlivé typy organizácií štátneho  sektora, architektúra technologickej platformy
	2005	
•	školenia a vzdelávanie sa 
 koncepčný rámec, štandardy a princípy, aplikácia postupov v praxi, postupy účtovania
	2005 – 2007	
•	implementácia návrhu 
implementácia pilotného projektu bude prebiehať vo vybratých kapitolách ŠR,  implementačná fáza bude viesť k vytvoreniu úplných predpokladov na vedenie účtovníctva vybraných kapitol v súlade s novými postupmi, identifikácii a následnému odstráneniu nedostatkov v návrhu
•	legislatívny proces
vnútrorezortné a medzirezortné pripomienkové konanie a následné prerokovanie a schválenie opatrenia MF SR v Stálej pracovnej komisii Legislatívnej rady vlády SR pre finančné právo
	2006

2006	
•	implementácia
účtovná implementácia: prechod na nové postupy účtovania a novú účtovú osnovu, zostavenie individuálnych finančných výkazov v súlade s novými štandardmi
technická implementácia: migrácia dát do novej informačnej platformy
	2007	
•	konsolidované finančné výkazy 
v prípade úspešného zvládnutia predchádzajúcich krokov bude Slovenská republika schopná prezentovať konsolidované finančné výkazy za rok 2007 pripravené v súlade s IPSAS, ktoré sú vhodné pre audit pred vstupom do EMÚ	30.4.2008	

Základné obmedzenia projektu

•	nejednotná aplikácia účtovníctva v jednotlivých účtovných jednotkách, závislá predovšetkým od vzdelanostnej úrovne pracovníkov finančných úsekov,
•	používanie veľkého množstva neauditovaných softvérových produktov  zabezpečujúcich systém účtovníctva a výkazníctva,
•	nízka dostupnosť zodpovedajúcej literatúry obsahujúcej základné účtovné súvzťažnosti,
•	prirodzená nedôvera zamestnancov štátnej a verejnej správy a neochota prijímať nové postupy, ktoré si vyžadujú celoživotné vzdelávanie vo svojej profesii,
•	absencia inštitútu externého kontrolóra resp. „audítora“, ktorý by sa zaoberal výlučne dohľadom nad účtovníctvom a výkazníctvom subjektov verejnej správy (audit majú povinné iba obce a vyššie územné celky),
•	chýbajúci program permanentného programu vzdelávania účtovníkov verejnej správy.

Základné predpoklady úspechu realizácie projektu

•	akceptácia toho, že tento projekt je súčasťou reformy riadenia verejných financií,
•	získanie dostatočnej politickej podpory presahujúcej jedno volebné obdobie,
•	efektívna komunikácia o projekte smerom k politikom, laickej aj odbornej verejnosti,
•	zabezpečenie dostatočného financovania potrieb projektu prostredníctvom štátneho rozpočtu a kvalitné riadenie projektu,
•	zabezpečenie a udržanie vhodných členov projektového tímu a ich motivácie spolupracovať na projekte,
•	zabezpečenie vhodnej softvérovej podpory na realizáciu pilotného projektu vo vybraných účtovných jednotkách, aby bolo možné v praxi simulovať aplikáciu medzinárodných účtovných štandardov pre verejný sektor zapracovaných do slovenskej právnej úpravy účtovníctva štátneho sektora,
•	zabezpečenie vhodnej poradenskej / vzdelávacej agentúry na realizáciu vzdelávania účtovníkov štátneho a verejného sektora.

4.         Záver

Z analýzy súčasného stavu účtovníctva verejného sektora, z všeobecných trendov v krajinách Európskej únie, z požiadaviek Európskej komisie a z požiadaviek Eurostatu a Medzinárodného menového fondu a taktiež zo zámeru  našej krajiny stať sa súčasťou európskej menovej únie  jednoznačne vyplýva, že Slovenská republika nemá inú alternatívu ako je  zabezpečenie jednotného účtovníctva a výkazníctva v štátnom sektore a v samospráve. Túto ideu je možné naplniť iba  prevzatím princípov Medzinárodných účtovných štandardov pre verejný sektor (IPSAS) do národnej legislatívy upravujúcej účtovníctvo verejného sektora, a preto je nevyhnutné dôsledne realizovať projekt zavedenia jednotného štátneho účtovníctva a výkazníctva.