Návrh postupu pri zjednotení výberu daní a odvodov

     Napriek tomu, že daň z príjmov fyzických osôb a odvody na sociálne a zdravotné poistenie  (ďalej len “odvody“) majú mnoho spoločných charakteristík,  na Slovensku sú upravené tromi rôznymi zákonmi a vyberajú ich viaceré inštitúcie - daňové úrady (ďalej len „DÚ“), Sociálna poisťovňa a viaceré zdravotné poisťovne. Takýto komplikovaný systém prináša zvýšené administratívne náklady pre všetky zúčastnené strany – občanov, podnikateľov a štát. Okrem zvýšených administratívnych nákladov sa roztriešteným výberom znižuje úspešnosť výberu daní a odvodov, čím sa obmedzuje priestor na zníženie sadzieb daní a/alebo odvodov.  

     V prípade, že by sa celý systém výberu daní a odvodov v súčasnosti vytváral „na zelenej lúke“, bolo by jednoznačne výhodnejšie realizovať spoločný výber daní z príjmov fyzických osôb a odvodov cez jednu inštitúciu. Výhodou na strane platiteľov (občanov a podnikateľov), by bol podstatne jednoduchší systém, ktorý by umožňoval výpočet dane aj odvodov na jednom tlačive. Všetky platby a informácie o nich by smerovali len do jednej inštitúcie, ktorá by bola jediným partnerom fyzických a právnických osôb. Existovala by len jedna centrálna databáza občanov – daňovníkov a súčastne poistencov. Táto inštitúcia by bola zároveň jediným kontaktným miestom v prípade problémov týkajúcich sa výberu, čo by zjednodušovalo prístup pre daňovníkov, resp. platiteľov poistného (súkromnému sektora) a administráciu verejného sektora. 

     Významnou výhodou by bol fakt, že vymáhanie pohľadávok (existujúcich aj v budúcnosti vzniknutých), ktoré v súčasnosti od jedného subjektu realizujú viaceré inštitúcie, by sa sústredilo do jednej. Tým, že vymáhanie pohľadávok, s ktorým je spojené množstvo úkonov (telefonovanie, písanie urgencií a výziev, exekúcií či dokonca realizácia konkurzov), by na strane štátu už nerobili viaceré inštitúcie. Centralizácia vymáhania pohľadávok by umožnila nielen úsporu administratívnych nákladov, ale by aj odbúrala nedostatočnú koordináciu viacerých inštitúcií. Ďalšou výhodou by bolo, že daňová správa má na základe Ústavy SR ako štátna inštitúcia na rozdiel od verejnoprávnej Sociálnej poisťovne silnejšie možnosti pri vymáhaní pohľadávok – zamestnáva napríklad vlastných exekútorov. Výrazný efekt by mohla priniesť aj možnosť zápočtu pohľadávok na odvodoch so záväzkami štátu súvisiacich s vratkami niektorých daní.   

     V optimálnom prípade je možné súčasne zrealizovať zjednotenie platenia daní a odvodov na sociálne i zdravotné poistenie. Náročnejšia je otázka zjednotenia platenia daní a odvodov na sociálne poistenie a rozhodnutie o pripojení zdravotných odvodov je možné ponechať na neskoršie obdobie. Faktom však je, že napriek počiatočným problémom sa podobný model v prípade dôchodkových správcovských spoločností ukazuje ako efektívny, a to aj z pohľadu samotných správcovských spoločností.  

     V súčasnosti existujú dva základné okruhy problémov, ktoré komplikujú prechod na jednotný výber poistného.  

A.	Legislatívne rozdiely v jednotlivých systémoch. Ide najmä o:

1.	Zjednotenie, resp. čo najvýraznejšie priblíženie vymeriavacích základov dane z príjmov a odvodov. 
                 Možné úpravy sa budú týkať vymeriavacích základov dane z príjmov a sociálnych a zdravotných odvodov. Cieľom bude zjednodušenie systému, ale tak, aby sa  nezvýšilo odvodové zaťaženie. Vzhľadom na mnohé podobnosti je potrebné analyzovať aj možnosť vytvorenia úplne nového, jedného spoločného zákona o dani z príjmov a o odvodoch. Ministerstvo zdravotníctva SR ani Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR nevidia zásadné problémy v zjednotení, resp. výraznom priblížení vymeriavacích základov dane z príjmov a odvodov.

2.	Zavedenie ročného zúčtovania aj pri odvodoch na sociálne poistenie. 
           Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR nevidí problém v zavedení ročného zúčtovania rozhodujúcich odvodov na sociálne poistenie.

3.	Prevedenie povinnosti platiť odvody zo zamestnávateľa na zamestnanca a súčasné povinné zodpovedajúce zvýšenie hrubej mzdy.
                 Táto zmena bude z pohľadu zamestnanca aj zamestnávateľa neutrálna, ale celý systém sa stane jednoduchší a transparentnejší. Po technickej stránke budú pre zamestnancov zabezpečovať finančné operácie aj naďalej zamestnávatelia. Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR, ktoré je gestorom Zákonníka práce, považuje takúto zmenu za možnú. 

B.	Príprava inštitúcií, ktoré vyberajú, resp. budú vyberať dane a odvody. Z DÚ by sa tak stali finančné úrady. V prílohe 1 sú uvedené základné kroky, ktoré bude potrebné realizovať.  

     Zavedenie jednotného výberu daní a odvodov je mimoriadne komplikovaný proces. Jeho realizácia bude prebiehať vo viacerých postupných krokoch a bude trvať niekoľko rokov. Harmonogram bude potrebné zosúladiť aj vzhľadom na to, že Slovenská republika plánuje v roku 2009 zaviesť euro. To môže byť z pohľadu zavedenia jednotného výberu výhoda, ale aj nevýhoda. Rovnako je možné predpokladať, že po voľbách bude znovu otvorená otázka reformy daňovej správy. Celý harmonogram zjednotenia odvodov bude potrebné previazať aj s týmto procesom. 

     Rozhodnutie o spôsobe výberu odvodov je predovšetkým vecným rozhodnutím, ktoré má zabezpečiť čo najvyššiu platobnú disciplínu pri relatívne najnižších administratívnych nákladoch. Ide o optimalizáciu výberu daní a odvodov, ktorá nesúvisí s politicky citlivými otázkami, ako je výška odvodov alebo konštrukcia príslušných dávok. Zjednotenie výberu odvodov bude pri vhodnej realizácii efektívne bez ohľadu na to, aká miera solidarity či zásluhovosti je, resp. bude  zakomponovaná pri výpočte dávok. Rovnako na spôsob výberu nemá nijaký vplyv ani rozhodnutie o výške odvodov či dávok. 

     Základnou podmienkou realizácie zjednotenia výberu daní a odvodov je úplná spoľahlivosť a kvalita informačného systému daňovej správy, ktorá bude posielať do Sociálnej poisťovne nielen finančné prostriedky, ale aj databázu obsahujúcu informácie o platbách jednotlivých poistencov a zamestnávateľov. Individuálne účty daňovníkov a poistencov musia byť veľmi dôkladne pripravené. Tieto informácie budú mimoriadne citlivé, pretože na ich základe bude Sociálna poisťovňa vyplácať dávky. Od začiatku je potrebné jednoznačne ustanoviť, že na DÚ by mal prejsť len výber poistného vrátane kontroly a následného vymáhania pohľadávok, pričom výdavková časť, najmä výpočet a výplata dávok, by zostala v pôsobnosti Sociálnej poisťovne.

     Definitívne rozhodnutie o zavedení jednotného výberu vyvolá mnohé komplikované a finančne náročné procesy v oblasti prípravy legislatívy, ale najmä v príprave jednotlivých inštitúcií. Vzhľadom na to, že realizácia týchto procesov bude prebiehať niekoľko rokov, je prirodzené, že definitívne rozhodnutie o zavedení jednotného výberu daní a odvodov by malo byť prijaté až po júnových parlamentných voľbách. Predpokladá sa, že takéto rozhodnutie by mohlo byť prijaté koncom roku 2006, keď nová vláda získa dostatok informácií o výhodách a nevýhodách navrhovaného riešenia. 

     Počas nasledujúcich mesiacov nie je zmysluplné schvaľovať konkrétne rozhodnutia alebo čiastkové kroky,  potrebné je sústrediť sa na tieto aktivity:

a.	Príprava obsahu legislatívnych zmien, ktoré vytvoria predpoklady pre zavedenie jednotného výberu daní a odvodov.

b.	Príprava harmonogramu zmien v daňovej správe a Sociálnej poisťovni, ktoré bude potrebné realizovať za predpokladu schválenie legislatívnych zmien. 

c.	Zastavenie investícií a iných opatrení, ktoré nie sú v tomto roku nevyhnutné a ktoré by v budúcnosti predražovali alebo inak komplikovali realizáciu jednotného výberu daní a odvodov.

Návrh harmonogramu ďalšieho postupu

30.8. 2006      
     Návrh potrebných zmien v legislatíve (popis obsahu potrebných zmien, nie konkrétne  paragrafové znenie). 

31.10.2006      
     Konkrétny návrh vecného a organizačného riešenia presunu výberu odvodov zo Sociálnej poisťovne na DÚ (najmä analýza súčasných a návrh budúcich procesov, ich informatické zabezpečenie, personálne a rozpočtové dôsledky). Na základe tohto dokumentu by mala vláda prijať rozhodnutie, či  bude realizovať zjednotenie výberu daní a odvodov. 

31.12.2006  
     Predloženie návrhov noviel príslušných zákonov do medzirezortného pripomienkového konania.

31.3.2007 	
     Predloženie návrhov noviel príslušných zákonov na rokovanie vlády.

15.7.2007 	
     Schválenie noviel príslušných zákonov.

1.1.2009 	
Zjednotenie výberu daní  odvodov.

     Za koordináciu celého procesu budú zodpovedné: Ministerstvo financií SR v spolupráci s Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR a Ministerstvom zdravotníctva SR. 

Príloha 1

Návrh postupu, 
ktorý je potrebné realizovať na úspešný prechod výberu poistného na daňovú správu

     Systém daňovej správy a systém sociálneho zabezpečenia ako aj zdravotného poistenia predstavujú samostatné systémy, ktoré sú legislatívne a administratívne odčlenené.

     Vytvorenie integrovaného systému výberu daní a odvodov poistného v Slovenskej republike  je možný pri rozsiahlych legislatívnych a administratívnych zmenách.

     Vychádzajúc z predpokladu legislatívnej úpravy, ktorá by zabezpečila prechod kompetencií, úpravu príslušných hmotno-právnych predpisov a procesných predpisov je bez poznania tejto úpravy možné zhrnúť technické a administratívne kroky potrebné na prechod výberu poistného na DÚ do niekoľkých okruhov:

1.	analýza informačných systémov
2.	analýza procesov súvisiacich s výberom poistného
3.	určenie rozsahu prechodu kompetencií 
4.	zavedenie jednotného identifikátora, registrácia na jednom mieste
5.	analýza vplyvu prechodu výberu poistného na DÚ na daňový systém – podávanie daňových priznaní
6.	analýza vplyvu prechodu výberu poistného na systém sociálneho poistenia 
7.	personálne zabezpečenie 
8.	materiálno-technické zabezpečenie 
9.	súvisiaca problematika 

1.	Analýza informačných systémov

     Vplyv na informačný systém je možné posúdiť až po oboznámení sa so schválenou legislatívou. V najširšom  meradle bude však nevyhnutné:

1.	Analyzovať tú časť informačného systému Sociálnej poisťovne, v ktorej sú implementované procesy súvisiace s prechodom kompetencií na daňovú správu.
2.	Analyzovať vplyv upravených legislatívnych noriem na daňový informačný systém a vypracovať štúdiu ich vplyvu.
3.	Vypracovať projektovú dokumentáciu úprav v daňovom informačnom systéme a v súvisiacich projektoch.
4.	Schváliť projektové dokumentácie a pripraviť príslušné zmluvné vzťahy.
5.	Po odovzdaní zhotoviteľom otestovať novú funkcionalitu zapracovanú v daňovom informačnom systéme na testovacom pracovisku.
6.	Implementovať novú funkcionalitu do reálnej prevádzky.
7.	Vypracovať prevádzkovú dokumentáciu súvisiacu s novou funkcionalitou, príručky pre používateľov, metodické pokyny a usmernenia.
8.	Zabezpečiť personálne zdroje (na analýzy, na samotný výkon činností presunutých na daňovú správu, na prevádzkovanie rozšíreného informačného systému).
9.	Analyzovať vplyv nárastu funkcionality a dátovej základne na HW z pohľadu miesta, priepustnosti siete a pod., na licencie SW s možným vplyvom na rozšírenie HW,  licencií SW, priepustnosti siete a pod.
10.	Zabezpečiť riešenie vzájomnej komunikácie so Sociálnou poisťovňou (napr. SW, riešenie prostredníctvom samostatného servera a pod.).
11.	Realizovať prípadne verejné obstarávanie. 
12.	Riešiť bezpečnostnú politiku pri komunikácii so Sociálnou poisťovňou.
13.	Vypracovať havarijný plán.
14.	Vypracovať návrh nových formulárov a zabezpečiť ich optimalizáciu (daňových priznaní...) vrátane možnosti riešenia elektronického podávania príslušných dokumentov.
15.	Zabezpečiť potrebné finančné prostriedky na realizáciu.

     Pri všetkých úlohách, ktoré by mohli mať vplyv na informačný systém daňovej správy, je potrebné brať do úvahy termíny realizácie projektu „Inovácia APV DIS“, ktorý znamená zmenu tohto informačného systému. Nezosúladenie aktivít súvisiacich s presunom výberu poistného na daňovú správu s projektom „Inovácia APV DIS“ môže ohroziť splnenie cieľa zámeru.

2.	Analýza procesov súvisiacich s výberom poistného

     Výber poistného je vo všeobecnosti súhrn celého radu navzájom súvisiacich procesov. S platením poistného súvisí nielen jeho presná evidencia, ale aj povoľovanie splátok, vrátenie prípadných preplatkov a celý rad iných činností. Pre stanovenie postupu pri prechode výberu poistného na DÚ je nevyhnutné analyzovať jednotlivé procesy, ich špecifikáciu, určenie rozsahu a vzájomných väzieb.

3.	Určenie rozsahu prechodu  kompetencií

     Z pohľadu Sociálnej poisťovne je jednoznačné, že v prípade prechodu kompetencií spojených s výberom poistného a príspevkov na starobné dôchodkové sporenie na DÚ, by DÚ kontrolovali platenie poistného, rozhodovali o predpisovaní dlžných súm poistného (vrátane sankcií) a vymáhali by dlžné sumy poistného. To znamená, že Sociálna poisťovňa by odstúpila DÚ všetky potrebné doklady o svojich pohľadávkach (aj o záväzkoch) na poistnom (vrátane sankcií).

     Jedným z kľúčových aspektov pri navrhovaní prechodu výberu poistného na DÚ je poukazovanie na lepšie podmienky výberu a vymáhania pohľadávok  v daňovej správe.

     Daňová správa vymohla v roku 2005 nedoplatky vo výške 15 167 mil. Sk.  Najväčší podiel na vymáhaní daňových nedoplatkov malo započítanie nadmerných odpočtov DPH a preplatkov na iných daniach na daňový nedoplatok , čo predstavovalo sumu 8 340 mil. Sk.

-	Pri prechode správy poistného na daňovú správu by bolo nevyhnutné upraviť legislatívu tak, aby bolo možné preúčtovať dane na nedoplatky na poistnom a zároveň skúmať prípustnosť takejto právnej úpravy s ohľadom na súlad s európskym právom /najmä v oblasti DPH/.

-   	Nedoplatky na  poistnom sú kvalifikované ako nedaňové nedoplatky, ktoré možno vymáhať v 3-ročnej  prekluzívnej  lehote. Procesným predpisom je zákon o správnom  konaní, ktorý je v porovnaní s právnou úpravou platnou pre vymáhanie daňových nedoplatkov  značne zastaraný a nepružný. Aj v tomto prípade by bolo nevyhnutné upraviť legislatívu a zlepšiť podmienky na vymáhanie nedaňových nedoplatkov vzhľadom na ich rozsah a zároveň veľmi krátku lehotu vymožiteľnosti s následkom zániku.  

     Pri prechode výberu poistného Daňové riaditeľstvo SR predpokladá, že všetky ostatné kompetencie týkajúce sa priznávania a výplat dávok by zostali v pôsobnosti Sociálnej poisťovne. Rovnako aj sledovanie príjmov a výdavkov 7 poistných fondov a odvod príspevkov jednotlivým dôchodkovým správcovským spoločnostiam.

4.	Zavedenie jednotnej identifikácie daňových subjektov a platiteľov poistného

     Daňová správa v predchádzajúcom období pri tvorbe daňového identifikačného čísla („ďalej len DIČ“) pre fyzické osoby používala rodné číslo. V súvislosti s požiadavkou na zabezpečenie ochrany osobných údajov daňová správa v roku 2004 pristúpila k výmene DIČ na bezvýznamový identifikátor. Štruktúra nového bezvýznamového DIČ je navrhnutá tak, aby vyhovovala potrebám daňovej správy a zodpovedala rozsahu definovanému pre krajiny Európskej únie. V tej súvislosti boli vydané a subjektom doručované nové osvedčenia o registrácii.

     Zmena DIČ mala dopad na daňové subjekty, ktoré museli zmeniť svoje DIČ na ERP, všetkých dokladoch atď. 

     Aby bolo možné viesť individuálne účty poistencov, povinnosťou daňovej správy by bolo zabezpečenie evidencie aj tých osôb, ktoré dosiaľ pre potreby správy daní neevidovala. To znamená značný nárast počtu subjektov vedených v registri daňových subjektov, pretože daňová správa dosiaľ individuálne účty osôb, ktoré sú daňovníkmi dane z príjmov zo závislej činnosti (zamestnanci) nevedie. Na zabezpečenie vykonávania výberu daní a výberu poistného na jednom mieste by musel byť zabezpečený jednotný identifikátor osoby v daňovom systéme aj v systéme Sociálnej poisťovne. Na zabezpečenie správnej evidencie je teda nevyhnutné uvažovať o registrácii daňových subjektov a poistencov na jednom mieste.

5.	Analýza vplyvu prechodu výberu poistného na DÚ na daňový systém

     Vychádzajúc z predpokladu, že dôjde k zjednoteniu vymeriavacích základov a povinnosť vykonávať mesačné odvody poistného a preddavky na daň bude za zamestnancov ponechaná na zamestnávateľovi, povinnosťou zamestnávateľa vo vzťahu k DÚ bude 

-	oznámiť za zamestnancov výšku odvodov a preddavkov na daň 
-	v stanovenom termíne zaplatiť odvody a preddavky na daň

Správca dane bude spracovávať 
-	mesačné prehľady o výške poistného a preddavkov na daň  v analytickom členení na individuálne účty poistencov – daňové subjekty
-	denne účtovať o platbách poistného a preddavkoch na daň v analytickom členení na individuálne účty platiteľ dane za zamestnancov
-	párovať predpísané a zaplatené odvody poistného a preddavky na daň
-	denne realizovať prevod vybraného poistného na Sociálnu poisťovňu

     Je možné predpokladať, že pri účtovaní na individuálnych účtoch daňových subjektov bude nevyhnutné preniesť povinnosť vykonať ročné zúčtovanie odvodov a dane na daňové  subjekty – formou podania daňových priznaní. Je nevyhnutné zohľadniť skutočnosť, že sa jedná o cca 2,8 mil. zamestnancov.
DÚ porovnaním údajov získaných od zamestnávateľa a z podaných daňových priznaní bude mať možnosť vykonať kontrolu správnosti výšky vykonaných odvodov a  priznanej dane. 

     U fyzických osôb - SZČO  zásadné zmeny v porovnaní so súčasným stavom nepredpokladáme. Z vymeriavacieho základu bude vypočítaná výška odvodov, ktoré budú platené a účty DÚ a účtované na individuálnych účtoch daňových subjektov. 

6.	Analýza vplyvu prechodu výberu poistného na systém sociálneho poistenia
      
     Zabezpečenie zjednotenia vymeriavacích základov považuje Daňové riaditeľstvo SR za jeden zo základných  krokov  k realizácii prechodu výberu poistného na DÚ.

     Konkrétne kroky smerujúce k prechodu výberu poistného na DÚ bude možné definovať len pri vyriešení zásadnej otázky zo strany Sociálne poisťovne, či budú zrušené alebo zachované individuálne účty poistencov. Pre prípravu prevzatia kompetencie vyberať poistné na sociálne poistenie je nevyhnutné rozhodnutie, či povinnosti súvisiace s vedením individuálnych účtov poistencov, napr. výkazy poistného a príspevkov na starobné a dôchodkové sporenie v členení podľa jednotlivých zamestnancov zostanú zachované.
 
7.	Personálne otázky
    
     Podľa informácií Sociálnej poisťovne sa problematikou súvisiacou s výberom poistného zaoberá celkom 1 244 zamestnancov, z toho 29 v ústredí Sociálnej poisťovne. Keďže daňová správa nedisponuje odborníkmi na danú oblasť a  nemá v štátnozamestnaneckom pomere zamestnancov, ktorí by mohli výber poistného zabezpečovať, bude potrebné DÚ personálne zabezpečiť na zodpovedajúcej úrovni, aby nedošlo k narušeniu kontinuity ani kvality vykonávanej činnosti.

8.	Materiálno- technické  zabezpečenie 

     Nárast počtu zamestnancov má priamy vplyv na zvýšenie nárokov na priestory a na materiálne vybavenie pracovísk týchto zamestnancov. Priemerné výdavky na jedného zamestnanca daňovej správy v roku 2005 boli 541 984 Sk, čo pri 1244 zamestnancoch predstavuje 674 mil. Sk.

9. 	Súvisiaca problematika

     Na zabezpečenie úspešného  prechodu výberu sociálneho poistenia je potrebná nielen dôkladná analýza procesov, príprava IT podpory a úprava legislatívy, ale aj zodpovedajúci legisvakačný čas a rozsiahla informačná kampaň v celoštátnom meradle. Bude potrebné občanov o týchto závažných zmenách v oblasti sociálneho zabezpečenia (nemocenského poistenia, dôchodkového zabezpečenia) dostatočne informovať a teda ďalším predpokladom úspešnej integrácie sú výdavky na informačnú kampaň.