Analýza 
možností využitia samospráv pri obmedzovaní deformácií trhu práce vo väzbe na zákon č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky

Úvod

	Pôsobnosť orgánov pri zabezpečovaní politiky zamestnanosti je vymedzená v § 1 zákona NR SR č. 387/1996 Z. z. o zamestnanosti v znení neskorších predpisov a pôsobnosť orgánov práce pri zabezpečovaní politiky trhu práce vymedzuje § 3 citovaného zákona. Podľa § 3 ods. 1 citovaného zákona orgánmi zabezpečujúcimi politiku trhu práce sú Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR a Národný úrad práce.

	Zákon č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky nerieši priamo kompetencie obcí, resp. samospráv v oblasti zamestnanosti, nezamestnanosti, resp. problematiky trhu práce. Prechodom kompetencií na obce sa však mení pôsobenie obcí ako zriaďovateľa, resp. zamestnávateľa v mnohých oblastiach činností. Zároveň sa vyšším územným celkom presúvajú kompetencie v oblastiach, ktoré majú vplyv na vývoj regionálneho trhu práce, a to najmä:
-	príprava a realizácia stratégie regionálneho rozvoja a koordinácia úloh súvisiacich so zabezpečovaním hospodárskeho a sociálneho rozvoja územia,
-	schvaľovanie územných plánov regiónov,
-	zabezpečenie procesu zosúlaďovania zamerania a štruktúry výchovno-vzdelávacieho systému v danom regióne s potrebami trhu práce,
-	presadzovanie a prijímanie opatrení v oblastiach, ktoré majú vplyv na zvýšenie flexibility trhu práce.

Súčinnosť samosprávnych a výkonných orgánov Národného úradu práce s obcami a vyššími územnými celkami je potrebné programovo, ale pritom racionálne rozvíjať najmä v uvedených častiach.

Konkretizácia uvedených činností je rozpracovaná podľa problémových okruhov v rámci opatrení Národného akčného plánu zamestnanosti na roky 2002 a 2003 v časti zameranej na riešenie nerovnováhy na regionálnych trhoch práce, ktorý sa v súčasnosti predkladá na rokovanie vlády SR.

V oblasti sociálnej pomoci zákon č. 195/1998 Z. z. o sociálnej pomoci v platnom znení bližšie neurčuje a nekonkretizuje súčinnosť orgánov samospráv a štátnej správy. Zákonom č. 416/2001 Z. z. v spojitosti so zákonom č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v platnom znení bola rozšírená a konkretizovaná spolupráca obcí so štátnou správou.

V zmysle zákona č. 95/2000 Z. z. o inšpekcii práce, prešla od 1. júla 2001 pôsobnosť v oblasti dodržiavania pracovnoprávnych predpisov z Národného úradu práce na Národný inšpektorát práce. Nadväzne na tento prechod kompetencií bol prijatý Dodatok č. 2 k Dohode o spolupráci pri koordinácii a výkone kontroly nelegálnej práce, na základe ktorého prebral úlohu koordinátora spolupráce strán Dohody Národný inšpektorát práce. Súčinnosť Národného inšpektorátu práce (vrátane všetkých signatárov Dohody) so samosprávou obcí v oblasti vyhľadávania a potierania nelegálnej práce, aj keď nie je priamo definovaná zákonom č. 416/2001 Z. z., je nevyhnutná. V tejto oblasti je potrebné kodifikovať formu a obsah súčinnosti samospráv obcí s Národným inšpektorátom práce a ďalšími signatármi „Dohody“.

1.	Charakteristika možností vzájomnej súčinnosti samosprávnych orgánov Národného úradu práce so samosprávou obcí a vyšších územných celkov pri zabezpečovaní rovnováhy na regionálnych trhoch práce

V súčasnosti má v samosprávnych orgánoch Národného úradu práce samospráva miest a obcí zastúpenie prostredníctvom zástupcov Združenia miest a obcí Slovenska, a to z kvóty určenej pre zamestnávateľov. K termínu 19. decembra 2001 z celkového počtu 711 členov samosprávnych orgánov je obsadených 710 miest, t.j. 99,86 %.

V prípade jednotlivých zástupcov sociálnych partnerov je situácia nasledovná:

-	zástupcovia štátu: 	237 zástupcov, t.j. 100%
-	zástupcovia zamestnancov: 	237 zástupcov, t.j. 100%
-	zástupcovia zamestnávateľov: 	236 zástupcov, t.j. 99,58%.

Z evidencie vyplýva, že nie všetci členovia zastupujú tých sociálnych partnerov, ktorí ich menovali za členov samosprávnych orgánov Národného úradu práce, a to z rôznych dôvodov (zmena bydliska, zamestnania, odchod do dôchodku a pod.). Takto evidujeme k uvedenému dňu 15 členov v štruktúre podľa jednotlivých zástupcov sociálnych partnerov takto:

-	zástupcov štátu 	1
-	zástupcov zamestnancov 	10
-	zástupcov zamestnávateľov  	4

Samospráva (ZMOS) má zastúpenie po jednom delegovanom členovi v každom správnom výbore OÚP, až na jeden prípad, keď v uplynulých dňoch došlo v okrese Košice I. k úmrtiu člena SV OÚP, t.j. zo 79 okresov má zastúpenie v 78 okresoch, čo predstavuje  98,73 %.  

V súlade so zákonom o zamestnanosti majú uvedení zástupcovia možnosť priamej spoluúčasti na rozhodovaní a riadení Národného úradu práce.

Iné postavenie zástupcov samospráv, prípadne vyšších územných celkov v samosprávnych orgánoch Národného úradu práce vyžaduje legislatívne zmeny. Optimálnu formu je potrebné hľadať v procese tvorby novely zákona o zamestnanosti. Vo všeobecnosti zastávame názor, že je potrebné zvýšiť význam spoločenskej kontroly, posilniť úlohu strategického rozhodovania a stanovovania základných zásad a pravidiel samosprávnymi orgánmi Národného úradu práce. Zároveň je ale potrebné rešpektovať zodpovednosť výkonných orgánov Národného úradu práce za realizáciu aktívnej politiky trhu práce a tým aj právomoc výkonných orgánov rozhodovať v rámci pravidiel stanovených samosprávnymi orgánmi o konkrétnych programoch, projektoch, opatreniach. Pri takto vymedzenom postavení samosprávnych orgánov Národného úradu práce je vhodné v nich posilniť zastúpenie samospráv obcí a vyšších územných celkov.

V oblasti vymedzenia rozsahu vzájomne poskytovaných údajov z informačných systémov je účelné rozvíjať súčinnosť. Nie je problém poskytovať dohodnuté informácie v podobe integrovaných, súhrnných údajov. Za potrebné však pokladáme doriešiť legislatívne možnosti vzájomného odovzdávania si osobných údajov zo sledovaných databáz. V praxi sa prejavujú rozpory medzi zákonom o ochrane osobných údajov a osobitnými zákonmi upravujúcimi spravovanie a vedenie evidencií o občanoch. Pre zvýšenie súčinnosti so samosprávami je preto nevyhnutné riešiť legislatívne podmienky poskytovanie údajov medzi štátnymi orgánmi, samosprávami a verejnoprávnymi inštitúciami. Technicky je Národný úrad práce dostatočne vybavený na poskytovanie údajov z databáz.

Výrazný priestor na súčinnosť orgánov Národného úradu práce so samosprávou obcí vytvára využívanie programu verejnoprospešných prác pre dlhodobo nezamestnaných najmä v  súvislosti s odstraňovaním následkov živelných pohrôm. 

Zákon  NR SR č. 245/2000 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon NR SR č. 387/1996 Z. z. o zamestnanosti v znení neskorších predpisov, zaviedol s účinnosťou od 1. augusta 2000 osobitnú formu realizácie verejnoprospešných pracovných miest – dohodnuté  verejnoprospešné pracovné miesta pre dlhodobo nezamestnaných občanov (ďalej len „DVPPMDN“), ktoré sú zamerané na zamestnávanie občanov vedených v evidencii nezamestnaných dlhšie ako 1 rok. Súčasne novelou zákona č. 372/1999 Z. z. o štátnom rozpočte na rok 2000 bola schválená účelová dotácia na realizáciu dohodnutých verejnoprospešných pracovných miest pre dlhodobo nezamestnaných vo výške 2 mld. Sk. Za obdobie roku 2000 sa takto vytvorilo 65 626 pracovných miest, na ktoré sa umiestnilo 67 301 dlhodobo nezamestnaných. V rámci uzatvorených dohôd o vytvorení DVPPMDN so zamestnávateľmi bolo dohodnuté poskytnutie príspevkov v roku 2000 celkovej výške 1 286 162 tis. Sk.
 
Pre rok 2001 bola stanovená účelová dotácia na realizáciu DVPPMDN vo výške 1,5 mld. Sk. Financovanie DVPPMDN v roku 2001 je realizované v dvoch blokoch, t.j. financovanie DVPPMDN vytvorených v roku 2000 a financovanie novovytvorených DVPPMDN v roku 2001. Za obdobie január – október 2001 bolo vytvorených 38 078 pracovných miest, na ktoré sa umiestnilo 40 057 dlhodobo nezamestnaných a pokračujúce DVPPMDN z roku 2000 boli v počte 9 856 pracovných miest, čo znamená, že doteraz je finančne podporovaných celkom 47 934 DVPPMDN.

Z analýz realizácie programu DVPPMDN, ktoré vypracoval NÚP za rok 2000 a prvý polrok 2001 z pohľadu uplatnenia tohto nástroja vo vzťahu k samospráve miest a obcí vyplývajú nasledovné závery.

Zo všetkých zamestnávateľov stanovených zákonom o zamestnanosti najvyšší počet pracovných miest vytvorili obce a mestá. Na tieto pracovné miesta sa umiestnilo v roku 2000 celkom 53 005 dlhodobo nezamestnaných. Druhý najvyšší počet pracovných miest vytvorili rozpočtové alebo príspevkové organizácie zriadené obcou, na ktoré sa umiestnilo 4 353 dlhodobo evidovaných nezamestnaných. V roku 2001(január – október 2001) obce a mestá vytvorili celkom 1 936 nových pracovných miest. To znamená, že obce sami alebo prostredníctvom svojich rozpočtových a príspevkových organizácií vytvorili v roku 2000 celkom  87,3 % a v roku 2001 82 % DVPPMDN z celkového počtu takto vytvorených pracovných miest. 

Z hľadiska veľkosti obcí sa prejavil rôzny prístup k vytváraniu DVPPMDN. Malý záujem o vytváranie DVPPMDN prejavili predovšetkým mestá z dôvodu súvisiacich organizačných nárokov, vlastných nákladov  a existencie menších tradícií a skúseností so zamestnávaním evidovaných nezamestnaných na verejnoprospešných prácach. Naopak v malých obciach s vysokou mierou nezamestnanosti bol zvýšený tlak evidovaných nezamestnaných na vytváranie DVPPMDN obcou, pričom títo občania boli ochotní pracovať s použitím vlastných pracovných pomôcok. 

Na základe vyjadrení väčšiny zamestnávateľov, ktorými sú najmä mestá a obce prostredníctvom vykonaného prieskumu  možno konštatovať, že zamestnávatelia považujú proces realizácie DVPPMDN za administratívne náročný. Mnohí zamestnávatelia neboli odborne ani materiálovo pripravení na plnenie povinností v súvislosti s prijatím väčšieho počtu zamestnancov na DVPPMDN. Neboli dostatočne pripravení v oblasti výpočtu poistných odvodov za zamestnávateľa, nepoznali povinnosti v oblasti zamestnávania občanov so zmenenou pracovnou schopnosťou a ďalšie povinnosti zamestnávateľa vyplývajúce zo Zákonníka práce, súčasne nemali zabezpečené finančné prostriedky na osobné ochranné pomôcky, hygienické potreby a stravovanie zamestnancov na DVPPMDN, ako to vyplýva z príslušných ustanovení Zákonníka práce. 

Pre zamestnávateľov samotná realizácia DVPPMDN priniesla nemalý finančný  prínos a riešenie takých problémov a potrieb, ktoré hlavne v obciach, z dôvodu nedostatku vlastných finančných zdrojov, nebolo možné inak riešiť. Z hľadiska vykonávanej činnosti boli vytvárané miesta v nasledovnej štruktúre:

-  cca 34 %  pracovných  miest s vyššou pridanou hodnotou – t.j.  pracovné miesta v rámci tých činností, u ktorých je predpoklad multiplikačných efektov v oblasti rozvoja zamestnanosti, v oblasti pozitívnych dopadov pre štátny rozpočet a pod., napríklad:
*	plynofikácia obce 
*	výstavba a rekonštrukcia obecných zariadení (kultúrnych, športových) 
*	ochrana a tvorba životného prostredia (budovanie alebo odstraňovanie skládok komunálneho odpadu, regulácia potokov a pod.) 
*	domáca ošetrovateľská služba (poskytovanie odbornej zdrav. pomoci)

-   cca 66 %  pracovných miest s nižšou pridanou hodnotou – t.j. pracovné miesta v rámci činností, u ktorých nie je predpoklad multiplikačných efektov, napríklad: 
*	úprava a čistenie  verejných priestranstiev
*	poskytovanie sociálnych služieb ako je  donáška obedov, sprevádzanie k lekárovi, pomoc   v domácnosti 
*	pomocné administratívne práce

Z doterajších skúseností s organizovaním a realizáciou DVPPMDN možno vyvodiť niektoré závery:

Pozitíva

-	zrealizovanie mnohých investičných akcií v obciach a prác pri skrášlení obcí,
-	finančný a vecný prínos pre zamestnávateľov zabezpečujúcich veci verejného záujmu, ide predovšetkým o obce a mestá,
-	obnova pracovných návykov resp. prezentácia schopností dlhodobo evidovaných nezamestnaných,
-	zvýšený záujem evidovaných nezamestnaných o možnosť získania pracovného pomeru v mieste bydliska,
-	zníženie nezamestnanosti v obciach – ovplyvňovanie miery nezamestnanosti v regióne,  
-	odhaľovanie čiernej práce prostredníctvom ponuky pracovného miesta .

Negatíva

-	nezáujem zamestnávateľov o zamestnávanie NÚP preferovaných skupín evidovaných nezamestnaných, t.j. s najdlhšou dobou evidencie, najnižším vzdelaním a v najvyšších vekových kategóriách, nakoľko evidovaných nezamestnaných z týchto skupín v mnohých prípadoch už stratili pracovné návyky a nemajú skutočný záujem o prácu,
-	nespokojnosť zamestnávateľov s množstvom dokladov, vyžadovaných k refundácii mzdy a odvodov poistného (administratívna náročnosť), nesprávna fakturácia mzdy,
-	vysoká práceneschopnosť u zamestnancov, strata pracovných návykov a nutnosť zvýšenej kontroly z dôvodu zlej pracovnej morálky časti zamestnancov, absencie, krádeže, alkoholizmus ...,  
-	nemožnosť predlžovania pracovného pomeru u takých pracovníkov, ktorí sa v priebehu realizácie DVPPMDN osvedčili. 

Už aj v období pred začatím programu DVPPMDN sa v spolupráci so samosprávami obcí uplatňovali verejnoprospešné práce i v prípadoch nepredvídaných živelných udalostí ako boli napr. veterná smršť v Banskobystrickom kraji, odstraňovanie následkov sucha, dlhotrvajúcich dažďov a povodní, snehových kalamít a podobne. 

V roku 2000 bolo odstraňovanie následkov živelných pohrôm zabezpečované cez verejnoprospešné práce (§ 91) zákona o zamestnanosti, kde boli schválené finančné prostriedky zo zdrojov NÚP vo výške 6 074 tis. Sk na vytvorenie 540 pracovných miest. 

 Na základe potreby zabezpečenia neodkladného riešenia  pomoci úradov práce pre mestá a obce pri odstraňovaní následkov živelných pohrôm bol uznesením Predstavenstva NÚP č. 66/08/2001 schválený „Postup NÚP pri riešení situácie stavu ohrozenia z dôvodu živelných pohrôm“, ktorý reaguje na tieto neštandardné situácie a súčasne boli na úrovni GR NÚP vyčlenené finančné prostriedky  pre rok 2001 vo výške 23 805 tis. Sk na tento účel. Schválením takto účelovo viazaných prostriedkov sleduje NÚP zabezpečenie operatívnosti a okamžitej pomoci  pri vzniku krízovej situácie hlavne ako pomoc samospráve.

V roku 2001 pri vzniku  povodňovej situácie v regiónoch Žilinského a Prešovského kraja v  úzkej spolupráci s prednostami príslušných OÚ a starostami obcí pomáhal NÚP zvládnuť túto krízovú situáciu. Po kvantifikácii potrieb boli uvoľnené zdroje tak z účelovej dotácie so ŠR SR, pôvodne určené na financovanie DVPPMDN, ako aj prostriedky NÚP na vytváranie verejnoprospešných prác. Celkom zo zdrojov účelovej dotácie zo ŠR boli vyčlenené finančné prostriedky vo výške 16 004 467 Sk na vytvorenie 1 147 DVPPMDN (§91a)  a zdroje NÚP vo výške 3 592 086 Sk na vytvorenie 224 DVPPM (§91). Celkove tak na tento konkrétny účel vzniklo zo zdrojov NÚP a ŠR 1 371 krátkodobých verejnoprospešných pracovných miest .

Využívanie verejnoprospešných prác v kontexte úlohy samospráv pri obmedzovaní deformácií trhu práce má nesporne veľký význam. Uplatňovanie uvedeného nástroja aktívnej politiky trhu práce možno hodnotiť pozitívne predovšetkým z pohľadu znižovania regionálnej polarizácie nezamestnanosti a zmierňovania nepriaznivej sociálnej situácie v najviac postihnutých regiónoch Slovenska.

Zároveň však je nutné poznamenať, že tento inštitút z dlhodobého hľadiska nepredstavuje ekonomicky systémove riešenie nezamestnanosti. To je možné predovšetkým vytváraním produktívnych trvalých pracovných miest v národnom hospodárstve.

2.	Účasť obcí v realizácii sociálnej pomoci pri riešení hmotnej núdze občanov

	Ústavou garantované právo na zabezpečenie základných životných podmienok premietnuté a konkretizované v zákone o sociálnej pomoci č. 195/1998 Z. z. v platnom znení sa realizuje poskytovaním sociálnej pomoci občanom v hmotnej núdzi.

	I keď v prvej fáze decentralizácie štátnej správy niektoré pôsobnosti prechádzajú na obce a vyššie územné celky, riešenie hmotnej núdze občana zostáva v pôsobnosti štátu a naďalej je financované zo štátneho rozpočtu. V zmysle platného právneho stavu účastníkmi právnych vzťahov v sociálnej pomoci sú aj obce. Účasť obcí v realizácii sociálnej pomoci pri riešení hmotnej núdze je ich participácia
-	v prípravnom konaní
-	v realizačnej fáze

V prípravnom konaní v zmysle § 106 zákona č.195/1998 Z. z. v platnom znení obec je povinná poskytovať súčinnosť štátnemu orgánu sociálnej pomoci. Súčinnosť zo strany samospráv je stanovisko k žiadosti občana, ktorý žiada dávku sociálnej pomoci, potvrdenie pravdivosti údajov uvedených v písomnej žiadosti. 

	 V realizačnej fáze, t. j. počas poskytovania dávky sociálnej pomoci obec spolupracuje s orgánmi miestnej štátnej správy pri zabezpečení účelného vynakladania prostriedkov, a to výkonom funkcie osobitného príjemcu (§ 102 zákona o sociálnej pomoci).

	 Zákon o sociálnej pomoci bližšie neurčuje a nekonkretizuje súčinnosť orgánov samospráv a štátnej správy. Spolupráca sa uskutočňuje hlavne na úrovni poskytovania informácii občanovi  užívajúcom sociálnu pomoc. Zákonom  č. 416/2001 Z. z. v  spojitosti so zákonom č. 369/2001 Z. z. bola rozšírená a konkretizovaná spolupráca obcí so štátnou správou  a to povinnosťou občana v hmotnej núdzi poberajúceho dávku sociálnej pomoci zúčastniť sa na výkone menších obecných služieb. Obec v prípade neochoty občana túto skutočnosť ohlási príslušnému orgánu štátnej správy, ktorý dávku sociálnej pomoci zníži.

Aplikačná prax ukazuje, že v pokračujúcom procese decentralizácie štátnej správy riešenie hmotnej núdze občana by mali zabezpečiť aspoň na úrovni zabezpečenia základných životných podmienok orgány samosprávy z nasledovných dôvodov:

-	obec pozná svojho občana v jeho prirodzenom prostredí
-	pozná regionálne a miestne možnosti jeho uplatnenia na pracovnom trhu
-	prechodom služieb na samosprávy mu môže poskytnúť službu namiesto peňažného plnenia
-	pomoc občanovi poskytne rýchlo
-	je schopná kontrolovať účinné vynakladanie prostriedkov
-	v rámci obce sa uskutočňuje efektívna spoločenská kontrola

Popri uvedených pozitívnych vplyvoch v prípade presunu kompetencií je však potrebné zdôrazniť, že jeho uskutočnenie je možné len po dokonalej príprave samosprávy vzhľadom na citlivosť problému, ktorý sociálna pomoc rieši.