Štátna politika v oblasti udeľovania licencií 
v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy

Obsah

A.	Všeobecná charakteristika
1. Stručný popis súčasného stavu
2. Všeobecný prístup Licenčnej politiky
3. Ciele Licenčnej politiky
B.	Licenčné obmedzenie
1. Zdôvodnenie existencie licenčného obmedzenia
2. Všeobecné princípy udeľovania licencií
3. Klasifikácia licencií
4. Porovnanie jednotlivých druhov licencií a ideálneho modelu
5. Kritériá pre zaradenie jednotlivých licencií do príslušnej kategórie
6. Zavádzanie nových licencií
C.	Licenčné konanie
1. Vyhlásenie licenčného konania
2. Žiadosť
3. Rozhodovanie o udelení / neudelení nárokovej licencie
4. Postavenie subjektívneho rozhodovania
5. Dôvody na neudelenie licencie
6. Odňatie licencie
7. Odvolanie
8. Zverejňovanie výsledkov
D.	Pôsobnosť orgánov štátnej správy v licenčnom konaní
1. Pôsobnosť poskytovateľa
2. Kontrola v licenčnom konaní
E.	Implementácia licenčnej politiky
1. Všeobecná právna norma o licenčnom konaní
2. Ďalšie potrebné legislatívne zmeny
3. Vypracovanie štatútu Úradu vlády
4. www.licencie.gov.sk

A. 	Všeobecná charakteristika

Štátna politika v oblasti udeľovania licencií v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy (ďalej len „licenčná politika“) upravuje súčasný stav udeľovania licencií v nadväznosti na Analýzu stavu licencií v pôsobnosti udeľovania licencií v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy (ďalej len „analýza“) a Základné princípy udeľovania licencií a povolení poskytovaných v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy (ďalej len „základné princípy“).

Licenciou sa rozumie povolenie, súhlas či iné rozhodnutie orgánu štátnej správy, ktoré oprávňuje držiteľa licencie na výkon určitej činnosti, okrem koncesovanej živnosti.

1.  	Stručný popis súčasného stavu

Analýza poukázala na značnú nejednotnosť spôsobov udeľovania licencií a povolení. Pre viac ako 70 rôznych licencií a povolení neexistuje jednotný model udeľovania licencií ako aj ďalších oblastí licenčného konania ako odvolacie konanie, záruky transparentnosti alebo výkon kontroly. 

Analýza sa sústredila hlavne na legislatívne pozadie súčasného stavu. Aj keď v niektorých prípadoch už nastali v zmeny k vyššej transparentnosti a efektívnosti činnosti štátnych orgánov, často tieto zmeny nie sú potvrdené následnými zmenami v legislatíve. 

Súčasná právna úprava neposkytuje záruky na stabilitu hospodárskych podmienok. Je to hlavne v tých prípadoch, keď sú príslušné právne normy nedostatočne detailné alebo ak majú nízku právnu silu. 

Legislatívna úprava v tejto oblasti je nekoordinovaná a nejednotná. Pre podobné licenčné obmedzenia sa uplatňujú rôzne postupy udeľovania. Nesystémovosť sa prejavuje aj v právnej úprave jednotlivých licencií, ktoré sú často upravované príliš mnohými právnymi normami. Mnohé právne normy majú len všeobecný charakter a podmienky udeľovania licencií sú stanovené veľmi voľne, vágne a široko, čo umožňuje variabilnú interpretáciu.

Mnohé licencie sú v súčasnosti nenárokovateľné a predvídateľnosť výsledku licenčného konania je nedostatočná. Zákon o správnom konaní definuje zbytočne dlhé lehoty na rozhodovanie a príliš vysoké právomoci poskytovateľa. Takéto podmienky zbytočne deformujú slobodnú aktivitu občanov a narúšajú prirodzenú hospodársku súťaž.

Poskytovateľ neberie dostatočný ohľad na potreby a preferencie žiadateľov. Súčasný stav predstavuje výrazný potenciál pre korupciu, čo potvrdzujú aj prieskumy transparentnosti, hodnotenie rôznych medzinárodných i mimovládnych organizácií.

2.  	Všeobecný prístup Licenčnej politiky

Licenčná politika prináša nový pohľad na licenčné konanie. Licenčné obmedzenie primárne chápe ako negatívny zásah štátu do prirodzeného hospodárskeho prostredia s ďalšími nepriamymi dôsledkami na ekonomickú aktivitu. Až sekundárne sa pristupuje k zdôvodneniu verejného záujmu na existencii jednotlivých licenčných obmedzení. 

Pri implementácii verejného záujmu musí štát sledovať aj jeho negatívne dopady na súkromný sektor a prípadný rozpor so súkromným záujmom. Štát by licenčnými obmedzeniami nemal vstupovať priamo do obchodných alebo zmluvných vzťahov ani priamo ovplyvňovať predmet a spôsob podnikania. Licenčné obmedzenia ako aj stanovené kritériá musia predstavovať externé podmienky trhu či iných aktivít občanov SR. Úlohou štátu je teda iba definovať určité ohraničenia ekonomických či iných aktivít, nie však posudzovať ich vhodnosť alebo výnosnosť.

V dlhodobom horizonte je potrebné licenčné obmedzenia redukovať a tak zmenšovať ich nepriaznivé dopady na ekonomickú aktivitu. To však vyžaduje ďalšie zmeny, ako napríklad definovanie a dôkladnejšie vynucovanie trestno-právnej zodpovednosti, zvýšenie vynútiteľnosti práva, zlepšenie činnosti vyšetrovacích a kontrolných orgánov, koncepčnú liberalizáciu aj v iných oblastiach.

Základným predpokladom pre úspešnú implementáciu verejného záujmu je jeho stabilita. Pre zabezpečenie verejného záujmu v oblasti licenčnej regulácie je potrebná jeho presná formulácia, v opačnom prípade môže k dôjsť k jeho rôznej interpretácii a následnému nenaplneniu pôvodných cieľov. Licenčná politika sa preto zaoberá hlavne legislatívnymi nedostatkami súčasného stavu a tiež navrhuje koncepčné a systémové riešenia.

3.  	Ciele Licenčnej politiky

Z prístupu licenčnej politiky priamo vyplýva potreba mnohých zmien v súčasnom systéme udeľovanie licencií. Licenčná politika preto stanovuje nasledovné ciele:

Zdôvodniť existenciu jednotlivých licencií. Licenčná politika definuje kritériá pre existenciu licenčného obmedzenia. Každé , aj existujúce, licenčné obmedzenie je nevyhnutné podrobiť počiatočnej i opakovanej argumentácii o jej potrebnosti a dôsledkoch na súkromný sektor.

Definovanie kritérií pre udeľovanie licencií. Azda najväčším nedostatkom súčasného systému sú nedostatočne definované podmienky udeľovania licencie. Tieto podmienky sa môžu líšiť pre rôzne licenčné obmedzenia, avšak musia niesť určité spoločné znaky a charakteristiky.

Zjednotiť spôsoby udeľovania licencií. Analýza poukázala na potrebu systémovosti v licenčnom konaní a licenčná politika si stanovuje za cieľ štandardizovať spôsoby udeľovania licencií ale aj ostatné časti licenčného konania ako odňatie licencie, proces odvolania, prístup k informáciám a podobne.

Zabezpečiť transparentnosť v licenčnom konaní. Rôzne prieskumy verejnej mienky ale aj anonymné dotazníky medzi žiadateľmi o licencie poukázali na vysokú korupciu v oblasti licenčného konania. Zjednotený model preto musí garantovať postupy minimalizujúce potenciál korupcie a klientelizmu. Jednou z hlavných ciest k dosiahnutiu tohto cieľa je minimalizácia subjektívnych kompetencií poskytovateľa a zabezpečiť kontrolovateľnosť, hlavne spätnou väzbou od samotných žiadateľov.

Zlepšiť prístup k informáciám. Analýza poukázala na nedostatočný prístup verejnosti k informáciám, čo licenčné konanie zneprehľadňuje, komplikuje, spomaľuje a tiež zdražuje.

Definovať právny rámec pre licenčné konanie. Ďalším dôležitým cieľom licenčnej politiky je poukázať na nedostatky v legislatíve a navrhnúť možné riešenia. Ide hlavne o nesúlad s licenčnou politikou ale aj nejednotnosť legislatívnej úpravy v rôznych oblastiach, neprehľadnosť, nevyváženosť noriem rôznej právnej sily a podobne.

Zabezpečiť systematickú centrálnu kontrolu licenčného konania. Základné princípy poukázali na potrebu centrálnej kontroly a revízie licenčného konania. cieľom licenčnej politiky je preto nájsť konkrétne spôsoby realizácie tejto požiadavky.

B. 	Licenčné obmedzenie

Primárnou úlohou v tejto časti je definovanie potrebnosti licenčných obmedzení a vypracovanie kritérií pre uplatnenie takýchto obmedzení v praxi. Tento problém však presahuje oblasť čisto ekonomickú a právnickú a je aj otázkou politickou. Určenie hranice medzi opodstatnenosťou a neopodstatnenosťou existencie licenčného obmedzenia je veľmi náročné a nie jednoznačné. Je nevyhnutné brať ohľad v prvom rade na subjekty, ktorých sa licenčné obmedzenie priamo dotýka a uplatniť ich preferencie.

Sekundárnou úlohou časti B je určenie všeobecných princípov pre udeľovanie licencií ako aj ich konkretizácia v rámci klasifikácie licencií. V časti B.5 sú upravené postupy pre zavádzanie nových licencií v budúcnosti.

1.  	Zdôvodnenie existencie licenčného obmedzenia

Definovaní dôvodov pre existenciu licenčného obmedzenia ako zásahu štátu do prirodzeného ekonomického prostredia je problém priamo spojený s definovaním verejného záujmu a štátnych záujmov. Pri uplatňovaní štátnej kontrolnej a regulačnej moci je však nutné rešpektovať aj súkromný záujem pretože každé licenčné obmedzenie je narušením prirodzených ekonomických vzťahov, predstavuje obmedzenie určitej aktivity právnických alebo fyzických osôb. 

Licenčné obmedzenie by sa teda malo uplatňovať len ak sú splnené všetky nasledovné podmienky:
1.	ak danou činnosťou môže byť vážne poškodená tretia osoba,
2.	ak ide o významné riziká ohrozujúce bezpečnosť a zdravie pri ktorých je hrozba trestu alebo postihu nepostačujúca k zabráneniu,
3.	ak účastníci danej činnosti alebo tretie osoby nie sú schopné samostatne vykonávať účinnú ochranu svojich záujmov sami alebo prostredníctvom súkromného alebo tretieho sektora.

Ďalšími dôvodmi pre zavedenie licenčných obmedzení môžu byť
•	dôležité štátne záujmy Slovenskej republiky,
•	záväzky z medzinárodných dohôd a z členstva v medzinárodných organizácií.

Definovanie štátnych záujmov je opäť veľmi náročná a špecifická úloha. Stanovenie týchto záujmov je v pôsobnosti poskytovateľa podľa príslušnej právnej úpravy. Špecifické záujmy by sa však nemali svojim charakterom výrazne vzďaľovať od vyššie uvedených podmienok.

Pri zdôvodňovaní existencie jednotlivých licenčných obmedzení je nutné zvážiť výhody i náklady vyplývajúce pre účastníkov predmetu obmedzenia. Výhodami licenčného obmedzenia môžu byť napríklad:
•	ochrana tretích osôb pred nezavineným rizikom
•	regulácia strategických sektorov.

Na druhej strane je nevyhnutné zvážiť náklady takéhoto obmedzenia:
•	obmedzenie flexibility podnikateľského sektora a teda aj trhového mechanizmu,
•	rast korupcie a byrokracie,
•	nestabilita podmienok a nedostatočná predvídateľnosť,
•	priame náklady žiadateľov o licencie ako aj poskytovateľa,
•	náklady nesprávne definovaného verejného záujmu,
•	výrazne vyššie náklady na ochranu štátnych záujmov v prípade, ak si ochranu dokáže zabezpečiť trh sám, alebo ak ochrana nie je vôbec nutná.

2.  	Všeobecné princípy udeľovania licencií

Po zdôvodnení existencie licenčných obmedzení musí nasledovať stanovenie princípov pre ich formuláciu a definovanie postupov licenčného konania. Tieto princípy vyplývajú priamo z filozofie licenčnej politiky z cieľov licenčnej politiky.

Jednotlivé princípy je možné zatriediť do nasledovných skupín:

Presné a logické kritériá

Kľúčovou potrebou sú presne a logicky stanovené kritériá pre udeľovanie jednotlivých licencií. Splnenie týchto podmienok musí byť jednoznačne dokladovateľné tak, aby neumožňovalo rôznu interpretáciu. Takto stanovené kritériá eliminujú subjektívne rozhodovanie, čím výrazne obmedzia potenciál korupcie a zabezpečia transparentný priebeh licenčného konania.

Dôležitá nie je však len formálna stránka stanovenia kritérií pre udelenie licencie, ale aj ich obsah. Podmienkou udelenia licencie majú byť v prvom rade požiadavky odbornej spôsobilosti, prípadne požiadavka bezúhonnosti. Splnenie týchto žiadateľ dokladuje diplomom o absolvovaní odborného štúdia, osvedčením o vykonaní odbornej skúšky či výpisom z trestného registra.

Poskytovateľ licencie však stanovením podmienok nesmie priamo zasahovať do predmetu činnosti, či už podnikateľskej alebo občianskej. Podmienkami udelenia teda nemôžu byť konkrétne podmienky licencovanej činnosti, napríklad cena, cenové podmienky, zisk či rentabilita projektu. Poskytovateľ ako orgán štátnej správy nie je spôsobilý posudzovať výhodnosť jednotlivých projektov či aktivít, takéto posudzovanie preto nemôže byť súčasťou podmienok udelenia licencie. 

Poskytovateľ nesmie stanovením podmienok alebo právami a povinnosťami, ktoré z licencie vyplývajú, diskriminovať individuálnych žiadateľov. Pre zahraničné subjekty musia platiť tie isté podmienky ako pre domáce. Pokiaľ je predmet licencie licencovaný aj v krajine zahraničného subjektu, môže poskytovateľ (napríklad na základe medzinárodných zmlúv) uznať takúto licenciu bez opätovného posudzovania splnenia podmienok.

Predvídateľnosť rozhodnutia

Predvídateľnosť výsledku rozhodovania v licenčnom konaní je najdôležitejším faktorom zníženia negatívnych dopadov licenčného obmedzenia na prirodzený charakter podnikateľského prostredia. Nepredvídateľnosť rozhodnutia prináša neistotu, narúša možnosti plánovania budúcich aktivít, neumožňuje vstupovať do pevných zmluvných vzťahov, čím predstavuje značnú konkurenčnú nevýhodu pre žiadateľov o licenciu. 

Nízka predvídateľnosť zároveň obmedzuje možnosti kontroly licenčného konania zo strany žiadateľov i tretích strán. Predvídateľnosť udelenia respektíve neudelenia je možné dosiahnuť iba presným stanovením jednoznačných kritérií a ich dôsledným dodržiavaním.

Zabezpečenie verejného záujmu

Verejný záujem je veľmi široký pojem a jeho definovanie je veľmi zložité. O to zložitejšia a problematickejšia je jeho aplikácia v štátnej správe. Vágna formulácia prípadne úplná absencia formulácie verejného záujmu dáva do rúk poskytovateľa licencie, pričom ide často o jediného referenta, príliš veľké právomoci subjektívnej interpretácie verejného záujmu. V takomto prípade neexistuje teda záruka, že bude verejný záujem skutočne naplnený a zároveň nejasný verejný záujem poskytuje krytie pre korupciu a klientelizmus.

Pre potreby naplnenia verejného záujmu musí byť tento jasne definovaný na základe objektívnych okolností a logicky zdôvodnený. Verejný záujem sa musí odrážať aj v príslušnej legislatíve.

Pre zabezpečenie kontroly licenčného konania je ďalej nevyhnutné definovať verejný záujem vopred. Verejný záujem nesmie byť predmetom častých a neočakávaných zmien, aby zaručoval stabilitu podmienok licencovaných aktivít.

Záruka transparentnosti

Výrazné posilnenie transparentnosti prináša jasné definovanie kritérií s jednoznačnou interpretáciou. Primárnou formou kontroly musí byť spätná väzba od samotných žiadateľov a tiež tretích strán ako napríklad novinárska obec či rôzne asociácie a združenia v danom odbore. Aby bola takáto samokontrola v systéme zabezpečená, je nevyhnutné zverejňovať detailné údaje o celom priebehu licenčného konania. 

Najefektívnejším kanálom zverejňovania informácií a údajov o licenčnom konaní je Internet, je to zároveň najlacnejší spôsob prezentácie, ponúka informácie vhodné pre ďalšie spracovanie a dlhodobú archiváciu. Ďalšími kanálmi sú napríklad rezortné vestníky a vývesky, ale tiež platená inzercia v celoslovenských odborných denníkoch.

Ďalšou formou zabezpečenia transparentnosti je rozhodovanie vo viacčlenných komisiách. Poskytovateľ musí povoliť prítomnosť zástupcov rôznych odborných asociácií, zväzov či združení v komisii bez hlasovacieho práva ako pozorovatelia. V prípade spoločného kolektívneho rozhodovania v komisii sa však stráca zodpovednosť za prijaté rozhodnutie, licenčná politika jasne definuje spôsoby rozhodovania ako aj nositeľov zodpovednosti za prijaté rozhodnutie.

Kontrolovateľnosť

Len jednoznačne definované podmienky udelenia licencie sú v plnej miere skontrolvateľné. Vágna formulácia kritérií na základe nejasného verejného záujmu vždy ponecháva priestor pre variabilitu v rozhodnutiach. Presné kritériá sú teda nevyhnutnosťou pre efektívnu kontrolu.

Jednoduchosť

Poskytovateľ musí v maximálnej miere rešpektovať potreby žiadateľa v licenčnom konaní. Jednou z týchto potrieb je aj jednoduchosť celého procesu. V súčasnosti sa často k udeleniu jednej licencie vyjadruje viacero orgánov štátnej správy. Pre zjednodušenie licenčného konania je nevyhnutné presne určiť pôsobnosť a zodpovednosť jednotlivých rezortov, ako aj jednotlivých odborov či pracovníkov.

Rýchlosť

Presné definovanie podmienok mení charakter rozhodovania v licenčnom konaní na čisto administratívny úkon porovnaním predložených dokumentov s podmienkami udelenia licencie, v takomto prípade je možné a zároveň aj nutné skrátiť lehoty pre vydanie rozhodnutia. Je preto potrebné stanoviť podmienky udelenia presne a jednoznačne všade tam kde je to možné.

Minimalizácia nákladov na rozhodovanie

Prvým krokom k minimalizácii nákladov poskytovateľa je zrušenie nepotrebných licenčných obmedzení. Pre ostatné licenčné obmedzenia sa zníženie nákladov dosiahne definovaním jednoznačných kritérií. Poskytovateľ ďalej musí učiť jednoduché podmienky a nesmie požadovať údaje, ktoré nie sú priamo potrebné pre posúdenie splnenia podmienok. Pre takéto posudzovanie žiadostí potom nie je nutné menovať komisiu odborníkov, postačí administratívne posúdenie splnenia podmienok podľa predložených dokumentov. Dobrá informovanosť žiadateľov o licenčnom konaní tiež odbúra mnohé administratívne nedorozumenia a tým aj náklady.

Minimalizácia nákladov žiadateľa

Určité náklady vyplývajú pre žiadateľa už zo samotnej existencie licenčného obmedzenia, preto primárnou snahou má byť aplikácia takéhoto obmedzenia len v skutočne nevyhnutých prípadoch. Poskytovateľ vo väčšine prípadov prenáša náklady na rozhodovanie na žiadateľa, v tomto prípade ide o priame – zjavné náklady. 

Na druhej strane však žiadateľovi vznikajú aj dodatočné – skryté náklady ak:
•	nemá dobrý prístup k informáciám,
•	nie sú presne určené podmienky udelenia,
•	nevie vopred predvídať výsledok licenčného konania,
•	musí predkladať priveľa údajov a dokazovať ich platnosť,
•	musí dlho čakať na výsledok rozhodnutia.

Minimalizácia narušenia prirodzeného hospodárskeho prostredia

K narúšaniu prirodzeného prostredia dochádza pri použití akéhokoľvek obmedzenia. Licenčné obmedzenie znižuje flexibilitu ekonomických subjektov, byrokratické prekážky spomaľujú ich reakciu na zmeny vonkajších podmienok. 

K výraznému narušeniu prirodzeného prostredia dochádza v prípade vyššieho záujmu o licenciu ako je stanovené množstevné obmedzením. Toto narušenie môže byť posilnené netrhovým rozdeľovaním obmedzeného množstva medzi jednotlivých žiadateľov, čo zavádza disproporcie medzi subjekty, ktoré často ústia do korupcie a klientelizmu.

Ďalším výrazným narušením je tiež nepredvídateľnosť rozhodnutia v licenčnom konaní. Negatívne dopady takejto neistoty zosilňujú dlhé lehoty na rozhodnutie.

3.  	Klasifikácia licencií

Licenčná politika upravuje veľké množstvo licencií s rôznymi odlišnosťami. Pre presnejšie určenie postupov udeľovania licencií je preto potrebné a nutné ďalej klasifikovať licenčné obmedzenia podľa najdôležitejších charakteristík. Touto charakteristikou je stanovenie podmienok udelenia licencie, od ktorého sa odvíja rada ďalších vlastností licenčného obmedzenia.

Nárokové licencie

Predmetom licencie je vykonávanie určitých činností (najmä podnikateľských) na ktorú sa vzťahuje iné ako množstevné obmedzenie. Pod iným ako množstevným obmedzením sa rozumie hlavne požiadavka odbornej, technickej, morálnej alebo inej spôsobilosti fyzickej alebo právnickej osoby pre výkon takejto činnosti. Nárokové licencie pre daný predmet sú v právach, ktoré poskytujú, homogénne.

Dôvodmi existencie licenčného obmedzenia sú dôležité štátne záujmy Slovenskej Republiky. Cieľom je ochrana občanov pred možnými negatívnymi dopadmi predmetu licencie proti ktorým sa občan sám nevie brániť alebo je jeho vlastná ochrana nedostatočne efektívna.

Podmienky udelenia musia byť presne stanovené vo forme kvantitatívnych alebo kvalitatívnych kritérií, ktoré neumožňujú rôznu interpretáciu. Podmienky udelenia nárokových licencií musia byť vopred a presne stanovené tak, aby bolo možné jednoznačne preukázať ich splnenie predložením príslušných dokladov (ďalej len „jednoznačné kritériá“). Splnenie jednoznačných kritérií je absolútne, žiadateľ kritériá buď splní alebo nie, nemôže ísť o čiastočné splnenie kritérií alebo o „lepšie“ či „horšie“ (relatívne) splnenie podmienok. Na základe takto postavených jednoznačných kritérií nie je prípustné zostavovať výsledné poradie žiadateľov. Podmienkou môže byť napríklad preukázanie odbornej spôsobilosti dokladom o zložení odbornej skúšky, výpis z obchodného registra o výške základného imania obchodnej spoločnosti alebo výpis z registra trestov potvrdzujúci bezúhonnosť.

Spôsob rozhodovania: Poskytovateľ rozhoduje len na základe týchto podmienok. Nárokové licencie sú pridelené všetkým žiadateľom, ktorí splnili vopred a presne stanovené podmienky. Po splnení týchto podmienok vzniká žiadateľom právny nárok na pridelenie licencie. Subjektívne posúdenie žiadosti je možné len vo výnimočných odôvodnených prípadoch.

Metódou udelenia licencie je priame udelenie.

Nároková licencia je neprevoditeľná. Pre prevoditeľnosť takejto licencie neexistujú dôvody, každý subjekt o ňu môže kedykoľvek požiadať a výsledok licenčného rozhodovania je predvídateľný.

Nárokové licencie s množstevným obmedzením

Predmetom licencie je vykonávanie určitých činností (najmä podnikateľských) na ktorú sa vzťahuje určité množstevné obmedzenie. Nárokové licencie s množstevným obmedzením sa môžu líšiť iba množstevným obmedzením a cenou za licenciu podľa výsledkov aukcie, v ostatných právach z licencie vyplývajúcich sú homogénne.

Dôvody existencie licenčného obmedzenia sú dané množstevným obmedzením priamo z charakteru prostredia predmetu licencie (technické obmedzenia, obmedzenie rozsahom surovinovej základne, nedostatočná veľkosť trhu pre viacerých žiadateľov a podobne).

Podmienkou udelenia licencie je účasť žiadateľa na aukcii a úspech v hospodárskej súťaži s inými žiadateľmi. Pokiaľ sa na predmet nárokovej licencie s množstevným obmedzením vzťahuje aj iné ako množstevné obmedzenie, musí byť toto vopred a presne definované tak ako pri nárokových licenciách.

Spôsob rozhodovania: Metódou licenčného konania pre nárokové licencie s množstevným obmedzením je aukcia. Pre udelenie nárokovej licencie s množstevným obmedzením je rozhodujúcim kritériom umiestnenie v aukcii. Licencie budú pridelené žiadateľom, ktorí ponúkli najvyššiu aukčnú cenu za licenciu na mernú jednotku až do vyčerpania množstevného obmedzenia. Pre zostavenie poradia žiadateľov v aukcii môže byť použité aj iné vhodné kritérium ako aukčná cena, umožňuje objektívne zoradenie žiadateľov, ako napríklad podľa ukazovateľov konkurencieschopnosti a ekonomickej efektívnosti žiadateľa v porovnaní s ostatnými žiadateľmi. Cieľom takejto alternatívy je zohľadnenie špecifík danej licencie a tiež vyhnúť sa ďalšiemu finančnému zaťaženiu žiadateľov. Použitie aukcie pre udeľovanie licencií môže priniesť zvýšenie príjmov do štátneho rozpočtu, najmä v oblastiach, kde je množstevné obmedzenie výrazne nižšie ako dopyt po licenciách. Cieľom a dôvodom zavedenia takéhoto obmedzenia však nie je zvýšenie príjmov štátneho rozpočtu, je teda nutné, aby bolo takéto obmedzenie pravidelne prehodnocované, a aby štátne orgány túto právomoc nezneužívali na dodatočné zdanenie ekonomických aktivít.

Nároková licencia s množstevným obmedzením je neprevoditeľná. 

Nenárokové licencie

Predmetom nenárokovej licencie sú činnosti, ktorých kontrola a regulácia je nevyhnutná avšak definovanie presných a jednoznačných kritérií nie je z rôznych opodstatnených príčin možné. Môže ísť napríklad o 
•	udelenie výnimky z určitého pravidla po posúdení individuálnych podmienok žiadosti, 
•	licencie, ktoré upravujú veľmi nezvyčajný špecifický druh činnosti a nie je možné stanoviť jednotné univerzálne kritérium pre veľký rozptyl podmienok, 
•	alebo, ak nie je rozhodovanie poskytovateľa úplne nezávislé a časť rozhodovacej právomoci je v pôsobnosti napríklad orgánov iných štátov.

Dôvodmi existencie licenčného obmedzenia sú dôležité štátne záujmy Slovenskej Republiky alebo záväzky medzinárodných zmlúv.

Podmienky udelenia musia byť definované čo možno najpresnejšie tak aby sa minimalizovalo subjektívne posúdenie žiadostí. Všetky podmienky, ktoré je možné formulovať vo forme kvantitatívnych alebo jasných kvalitatívnych kritérií, je poskytovateľ povinný vopred presne určiť a rozhoduje podľa nich ako pri nárokových licenciách. 
V prípade ostatných presne nešpecifikovateľných podmienok musí poskytovateľ určiť ciele poskytovanie licencie a priority pri udeľovaní licencie (ďalej len „nejednoznačné kritériá“).

Spôsob rozhodovania: Splnenie formálnych podmienok účasti na licenčnom konaní ako aj splnenie špecifikovaných kritérií posudzujú výkonné orgány poskytovateľa. Po splnení týchto podmienok posudzuje licenčná komisia subjektívnym posúdením žiadosti.

Metódou udelenia licencie je priame udelenie. 

Nenároková licencia je neprevoditeľná. Nenároková licencia má individuálny charakter a teda nemôže byť prevedená na iný subjekt, každý môže o nenárokovú kedykoľvek požiadať.

Zrušenie niektorých licenčných obmedzení

Súčasťou mnohých zmien, ktoré prináša Licenčná politika je aj zrušenie niektorých existujúcich licenčných obmedzení. Ide hlavne o obmedzenia, ktorých dôvody pre uplatňovanie pominuli alebo už nie sú aktuálne.

4.  	Porovnanie jednotlivých druhov licencií a ideálneho modelu

Navrhované druhy licencií sa viac či menej odlišujú od ideálneho modelu licencií. Prehľadné porovnanie jednotlivých vlastností zobrazuje tabuľka:

Požadovaná vlastnosť | Nárokové | Nárokové s množstevným obmedzením | Nenárokové
Presné a logické kritériá | áno | áno | čiastočne
Predvídateľnosť rozhodnutia poskytovateľa | áno | čiastočne | čiastočne
Zabezpečenie verejného záujmu | áno | áno | čiastočne
Záruka transparentnosti | áno | áno | nie
Kontrolovateľnosť | áno | áno | čiastočne
Jednoduchosť | áno | áno | nie
Rýchlosť | áno | čiastočne | nie
Minimalizácia nákladov na rozhodovanie | áno | čiastočne | nie
Minimalizovanie nákladov žiadateľa | áno | nie | nie
Minimalizácia narušenia prirodzeného hospodárskeho prostredia | Áno | čiastočne | nie

Posledne uvedená vlastnosť „Minimalizácia narušenia prirodzeného hospodárskeho prostredia“ predstavuje súhrnnú charakteristiku daného druhu licencií a môže byť podkladom pre celkové posúdenie daného druhu licencie.

K ideálnemu modelu sa najviac približujú nárokové licencie, ktoré spĺňajú všetky uvedené podmienky. Nárokové licencie s množstevným obmedzením prinášajú výraznejšie narušenie prirodzeného hospodárskeho prostredia, hlavne iba čiastočnou predvídateľnosťou a tiež zvýšením priamych nákladov žiadateľa. Na druhej strane nenárokové licencie nespĺňajú ani jedno z uvedených kritérií, je teda cieľom tento druh licencie využívať čo najmenej.

Podmienku minimalizácie narušenia prirodzeného hospodárskeho prostredia spĺňajú iba nárokové licencie, čo však v žiadnom prípade neznamená, že k nemu nedochádza. Každé licenčné obmedzenie určitou mierou narúša prirodzené ekonomické prostredie, ktoré vyplýva priamo z existencie takéhoto obmedzenia. Musí byť preto jasnou snahou poskytovateľa uplatňovať licenčné obmedzenia len v skutočne nevyhnutných prípadoch zabezpečenia verejného záujmu a v týchto prípadoch aplikovať model nárokových licencií.

5.  	Kritériá pre zaradenie jednotlivých licencií do príslušnej kategórie

Cieľom licenčnej politiky je presunúť do skupiny nárokových licencií maximálne možné množstvo licencií, pretože tieto sa najviac približujú ideálnemu modelu udeľovania licencií (pozri časť B.5). Do tejto kategórie môžeme zaradiť len licencie, ktoré majú presne definované kritériá rozhodovania a žiadne iné.

Pokiaľ existuje v danej oblasti okrem jednoznačných kritérií aj určité množstevné obmedzenie, licencia by mala byť zaradená do kategórie nárokových licencií s množstevným obmedzením. Po splnení jednoznačných kritérií sa postupuje žiadateľ do aukčnej súťaže podľa časti C.2. identifikovanie tejto kategórie nie je problematické.

Pri prítomnosti množstevného obmedzenia a nejednoznačných kritérií súčasne ide o veľmi citlivú kombináciu kritérií. Posúdenie nejednoznačných kritérií by poviedlo k zvýšeniu / zníženiu konkurencie v následnej aukcii a tak vzniká veľký potenciál korupcie pri ich posudzovaní. Preto navrhujeme zaradiť takúto licenciu priamo do kategórie nenárokových licencií na posúdenie v komisii.

Najzložitejšie je rozlíšenie medzi nárokovými a nenárokovými. Táto hranica nie je dostatočne presná, zvýraznená pripustením subjektívneho rozhodovania aj v prípade nárokových licencií. Postavenie subjektívneho rozhodovania v týchto dvoch prípadoch je však diametrálne rozličné. 

V oblasti nárokových licencií by malo dochádzať k subjektívnemu rozhodnutiu poskytovateľa len v skutočne výnimočných a odôvodnených prípadoch ako nástroj v prípade zmien štátnych záujmov ako okamžitú reakciu na náhle zmeny vonkajších podmienok. Použitie tohto nástroja má byť teda uplatňované minimálne.

Nenárokové licencie by mali byť uplatnené len v niekoľkých oblastiach, a to najmä pri udeľovaní výnimiek a podobne. Subjektívne rozhodovanie je teda prítomné pri posudzovaní každej žiadosti, nejde o výnimočný postup. Obmedzenie subjektívneho rozhodovania musí byť teda dosiahnuté zaradením licencií do tejto kategórie len v skutočne obmedzených prípadoch a následným stanovením čo možno najpresnejších kritérií.

Zhrnutie:

jednoznačné 
kritériá

množstevné obmedzenie

nejednoznačné 
kritériá

zaradenie

áno | nie | nie | nároková
áno / nie | áno | nie | nároková s množstevným obmedzením
áno / nie | áno | áno | nenároková
áno / nie | nie | áno | nenároková

6.  	Zavádzanie nových licencií

V súčasnosti sú všetky licenčné obmedzenia, okrem niekoľkých výnimiek, definované zákonom. Takáto právna sila je aj pre budúce zavádzanie nových licencií potrebná. Neposkytuje síce dostatočnú flexibilitu, keďže prijímanie zákonov je zdĺhavý a málo operatívny proces, zmeny v licenčnej politike však nie sú tak rýchle aby zdĺhavosť legislatívneho procesu predstavovala výrazný problém. 

Jednoznačnou výhodou zákonnej úpravy existencie licencií je jej stabilita. Proces prijímania zákonov vylučuje individuálne kroky niektorých rezortov, pripomienkové konanie ako aj schvaľovanie v Národnej rade SR je zárukou súladu zavedenia nového licenčného obmedzenia s celkovou koncepciou.

Je potrebné aby boli v príslušnom zákone samotného zavedenia licenčného obmedzenia určené aj jeho rozsah a presné podmienky udelenia. Týmto sa zamedzí neskoršiemu rozšíreniu licenčného obmedzenia nad rámec licenčnej politiky. V niektorých prípadoch je požadovaná výrazná flexibilita v rozsahu aktivít, ktoré podliehajú licenčnému obmedzeniu a je vhodné použiť právnu normu nižšej právnej sily. 

C. 	Licenčné konanie

Licenčné konanie sa v súčasnosti riadi už 34 rokov starým zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní, ktorý doteraz nebol ani raz novelizovaný. Tento zákon súčasným podmienkam vôbec nevyhovuje a je preto potrebná nie jeho novelizácia ale vypracovanie úplne nového zákona na odlišných princípoch. 
Licenčné konanie si preto vyžaduje novú právnu úpravu, ktorá zohľadní nasledovné princípy a postupy:

1.  	Vyhlásenie licenčného konania

Licenčné konanie sa vyhlasuje zverejnením podmienok licenčného konania. Podmienky licenčného konania obsahujú:
•	popis predmetu licencie,
•	zdôvodnenie existencie licenčného obmedzenia a ciele, ktoré poskytovateľ sleduje licencovaním predmetnej činnosti,
•	dobu platnosti licencie (licencie môžu byť vydávané aj na dobu neurčitú),
•	výšku správneho poplatku (v prípade nárokových licencií s množstevným obmedzením minimálnu cenu licencie),
•	zoznam legislatívy upravujúcej udeľovanie danej licencie,
•	popis spôsobu rozhodovania, lehoty na rozhodnutie,
•	kompletný zoznam jednoznačných kritérií,
•	v prípade nenárokových licencií aj nejednoznačné kritériá,
•	spôsob podania žiadostí, 
•	kompletný zoznam dokladov a potvrdení požadovaných poskytovateľom,
•	vzorový formulár žiadosti a príloh žiadosti,
•	iné potrebné údaje.

Podmienky licenčného konania vyhlasuje poskytovateľ na internetových stránkach poskytovateľa, na informačnej tabuli v priestoroch poskytovateľa a minimálne raz ročne vo vestníku poskytovateľa.

Po vyhlásení licenčného konania poskytovateľ môže:
•	zverejniť oznámenie o vyhlásení licenčného konania v odbornej celoštátnej alebo regionálnej tlači alebo 
•	doručiť oznámenie o vyhlásení licenčného konania vybratým uchádzačom alebo záujemcom, ktorých predmet podnikania pozná.

Poskytovateľ podmienkami licenčného konania nesmie
•	obmedziť účasť uchádzačov alebo záujemcov,
•	vyžadovať ani prijať úhrady, odmeny alebo iné výhody.

Okrem povinnosti poskytovateľa zverejňovať podmienky licenčného konania podľa časti 1., je poskytovateľ povinný poskytnúť podklady k vypracovaniu žiadosti každému záujemcovi, ktorý o ne požiada. Úhrada za podklady nesmie presiahnuť skutočné náklady na ich rozmnoženie a zaslanie

2.  	Žiadosť

Poskytovateľ je povinný definovať formulár žiadostí. Náležitosti žiadosti musia priamo nadväzovať na jednotlivé kritériá podľa vyhlásených podmienok licenčného konania.

Poskytovateľ nesmie vyžadovať od žiadateľa informácie, ktoré nie sú priamo potrebné pre posúdenie kritérií ani predloženie nie nevyhnutných dokladov. Žiadateľ môže žiadosť alebo jej jednotlivé časti označiť za dôverné, okrem tých údajov, ktoré sa zverejňujú.

Pre podávanie žiadostí o udelenie nárokovej a nenárokovej licencie nie sú stanovené termíny. Žiadosti o nárokové a nenárokové licencie sa podávajú a vybavujú priebežne počas celého roka. 

Žiadosti o nárokovú licenciu s množstevným obmedzením sa podávajú v stanovených termínoch pred konaním aukcie.
Poskytovateľ je povinný do troch pracovných dní po prijatí žiadosti upozorniť žiadateľa na prípadné formálne nedostatky žiadosti a vyzvať na doplnenie údajov. Ak žiadateľ nedoplní požadované údaje do 14 pracovných dní odo dňa priatia upozornenia, môže byť vylúčený z licenčného konania.

3.  	Rozhodovanie o udelení / neudelení nárokovej licencie

Pozitívna či negatívna diskriminácia v podmienkach udelenia nárokovej a nárokovej licencie s množstevným obmedzením licencie či rozsahu práv a povinností z nich vyplývajúcich je neprípustná. 

Nárokové licencie

Metódou udelenia nárokovej licencie je priame udelenie. Pre rozhodovanie o udelení nárokovej licencie nie je nutné menovať komisiu, okrem skúšobnej komisie pre posúdenie odbornej spôsobilosti žiadateľa.

O udelení, resp. neudelení licencie rozhoduje poskytovateľ na základe jednoznačných kritérií. Ich splnenie , resp nesplnenie je dokladované údajmi v žiadosti a prílohami žiadosti (výpis z obchodného registra, potvrdenie o splnení si daňových povinností voči štátu, a pod.). pre takéto jednoduché rozhodovanie musí postačovať lehota piatich pracovných dní.
V niektorých odôvodnených prípadoch je potrebné overovanie predložených dokumentov a zisťovanie ich pravdivosti, takže táto lehota môže byť dlhšia. Vo výnimočných prípadoch je možné subjektívne posúdenie žiadosti o udelenie nárokovej licencie. Podmienky tohto postupu sú popísané v časti C.4..

Nárokové licencie s množstevným obmedzením

Metódou licenčného konania na nárokové licencie s množstevným obmedzením je aukcia. Aukcia sa koná raz za kalendárny štvrťrok, polrok alebo rok. Ak sa aukcia koná polročne alebo štvrťročne, poskytovateľ rozdelí ročné množstevné obmedzenie na daný počet licenčných období. Do aukcie postupujú všetky úplné a formálne správne žiadosti spĺňajúce prípadné jednoznačné kritériá. 

Všetky žiadosti sú zoradené podľa výšky ponúknutej ceny za licenciu na mernú jednotku. Poskytovateľ môže okrem ceny definovať aj ďalšie opodstatnené kvantifikovateľné kritériá pre zostavenie poradia. Pridanie ďalších kritérií nesmie obmedziť možnosť matematického zápisu kľúča pre zostavenie poradia. Licencie budú udelené žiadateľom počnúc prvým v poradí. Žiadosť umiestnená tak, že prekračuje množstevné obmedzenie na dané časové obdobie je krátená do výšky množstevného obmedzenia určeného na dané časové obdobie.

Pri vyhlásení výsledkov postupuje poskytovateľ nasledovne:
a)	otvorenie obálok,
b)	zoradenie žiadosti podľa výšky poplatku,
c)	krátenie žiadosti, ktorá presahuje množstevné obmedzenie na dané časové obdobie, 
d)	pridelenie licencií,
e)	zostavenie zoznamu pridelených licencií.

Poskytovateľ je povinný umožniť účasť na vyhlásení výsledkov žiadateľom a ostatnej verejnosti. Poradie žiadateľov sa zverejňuje aj s ponúknutou cenou za licenciu a požadovaným množstvom.
	
O udelení nárokovej licencie s množstevným obmedzením licencie poskytovateľ rozhodne najneskôr tri pracovné dni pred začiatkom doby platnosti licencie.

V prípade, že množstvo požadované všetkými žiadateľmi v jednej aukcii nedosiahne množstvo v aukcii ponúkané, poskytovateľ môže v priebehu doby platnosti udelených licencií priamo udeliť licencie do výšky množstva v danej aukcii pôvodne ponúkanej. V tomto prípade poskytovateľ priamo udeľuje licencie podľa časového poradia podaných žiadostí, pričom časovým poradím sa rozumie dátum prevzatia žiadosti. Ak dve alebo viac žiadosti doručené v jeden deň presiahnu množstvo v aukcii ponúkané, bude toto množstvo pomerne rozdelené medzi týchto uchádzačov.

Nenárokové licencie

Poskytovateľ je povinný zriadiť na udeľovanie nenárokových licencií najmenej trojčlennú komisiu. Komisia je spôsobilá vyhodnocovať predložené žiadosti, ak je prítomná väčšina jej členov, najmenej však traja.

Komisia rozhodne o udelení nenárokovej licencie do 30 dní od doručenia úplnej žiadosti. Kratšie lehoty pre rozhodnutie sú vítané.

4.  	Postavenie subjektívneho rozhodovania

Subjektívne rozhodovanie je okrem nenárokových licencií prípustné aj v rozhodovaní o:
•	udelení resp. neudelení nárokovej licencie,
•	udelení resp. neudelení nárokovej licencie s množstevným obmedzením licencie ak sú súčasťou podmienok aj jednoznačné kritériá.
•	odňatí licencie, a to v náhlych prípadoch zmien štátnych záujmov ako okamžitú priamu reakciu na náhle zmeny vonkajších podmienok, keď nie je možné operatívne zmeniť stanovené jednoznačné kritériá.

Subjektívne rozhodovanie nie je nástrojom udeľovania výnimiek pre individuálnych žiadateľov ale nástrojom dočasnej neformálnej zmeny jednoznačných kritérií pre všetkých žiadateľov. Subjektívne rozhodovane nesmie viesť k pozitívnej či negatívnej diskriminácii individuálnych žiadateľov.

Poskytovateľ je povinný bezodkladne prispôsobiť jednoznačné kritériá zmenám štátnych záujmov aby rozhodovanie malo opäť charakter nárokového rozhodovania.

Subjektívne rozhodnutie vydáva minister. Ak nie je v prípade subjektívneho posúdenia reálne dodržať stanovenú lehotu piatich pracovných dní, poskytovateľ je povinný upozorniť žiadateľa o postúpení žiadosti ministrovi a poskytnúť aj zdôvodnenie tohto kroku.

Minister je povinný rozhodnúť o žiadosti najneskôr do 14 pracovných dní. Rozhodnutie obsahuje:
•	výrok o udelení resp. neudelení licencie,
•	detailný popis dôvodov vedúcich k subjektívnemu rozhodovaniu,
•	podrobné zdôvodnenie rozhodnutia o udelení, neudelení resp. odňatí licencie.

5.  	Dôvody na neudelenie licencie

Poskytovateľ licenciu neudelí, ak:
a)	nie sú splnené všetky jednoznačné kritériá alebo ak uchádzač podstatným spôsobom porušil povinnosti ustanovené právnou normou upravujúcou predmet licencie,
b)	ak bola uchádzačovi v bezprostredne predchádzajúcom období odobratá licencia podľa časti C.6.,
c)	ak to vyžadujú dôležité štátne záujmy Slovenskej republiky.

V prípade neudelenia licencie štát nezodpovedá za prípadnú škodu, ktorá vznikla uchádzačovi o licenciu jej neudelením. 

6.  	Odňatie licencie

Poskytovateľ udelenú licenciu odníme, ak
a)	licencia bola udelená na základe nepravdivých údajov, 
b)	neboli dodržané podmienky alebo rozsah v nej stanovené, 
c)	alebo ak to vyžadujú dôležité záujmy Slovenskej republiky. 

Odňatie licencie podľa posledného bodu spadá pod  subjektívne rozhodovanie v licenčnom konaní. V prípade odňatia licencie podľa odstavca a) a b), štát nezodpovedá za prípadnú škodu, ktorá vznikla uchádzačovi o licenciu. Pri odňatí licencie podľa bodu c) nesie poskytovateľ plnú zodpovednosť za prípadnú škodu spôsobenú odňatím licencie.

7.  	Odvolanie

Proces odvolania je v súčasnosti nedostatočne legislatívne podložený. Tento zákon má mnoho nedostatkov, medzi najhlavnejšie patria:

•	Zákon o správnom poriadku definuje rozklad ako spôsob odvolania sa voči rozhodnutiu ústredného orgánu. V prípade rozkladu sa odvolateľ domáha svojich práv na tom istom orgáne, čo je v rozpore s čl. 36 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd, podľa ktorého sa každý môže domáhať svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v určených prípadoch na inom orgáne. Podľa tohto ustanovenia správneho poriadku končia všetky sťažnosti a odvolania „za tými istými dverami“, kde bolo rozporné rozhodnutie prijaté.
•	Správny poriadok nedefinuje postihy správneho orgánu v prípade jeho nečinnosti, nedodržania lehôt či iných povinností.
•	Správny poriadok neurčuje lehoty na rozhodnutie o rozklade.

Pre tieto a mnohé ďalšie nedostatky bol zákon o správnom poriadku veľakrát predmetom kritiky a mnohé snahy o jeho novelizáciu boli zamietnuté s odôvodnením potreby úplne nového znenia zákona. Vhodnou alternatívou k rozkladovému konaniu je efektívne správne súdnictvo, ktoré by po neúspešnej autoremedúre posúdilo opodstatnenosť odvolania a vydalo rozhodnutie. Takéto riešenie však vyžaduje komplexnú a systémovú reformu správneho poriadku ako aj správneho súdnictva, ktorej by predchádzala detailná ale zároveň aj veľmi široká analýza.

Komplexná reforma správneho poriadku je však nad rámec licenčnej politiky a preto, aj napriek zjavným nedostatkom zákona o správnom konaní, licenčná politika ponecháva proces odvolania pod úpravou správneho poriadku až do uzákonenia nového správneho poriadku. Správny poriadok je nutné doplniť o lehoty na vydanie rozhodnutie vo veci rozkladu. Za primeranú lehotu považujeme 14 pracovných dní odo dňa podania rozkladu. 

8.  	Zverejňovanie výsledkov

Výsledky licenčného konania poskytovateľ zverejňuje na internetových stránkach poskytovateľa, na informačnej tabuli v priestoroch poskytovateľa a vo vestníku poskytovateľa nasledovne:
a)	zoznamy žiadateľov o licencie, 
b)	zoznam subjektívnych rozhodnutí ministra v prípade nárokových licencií,
c)	zoznam rozhodnutí v odvolacom konaní,
d)	zoznam odňatých licencií,
e)	zoznam pracovníkov rozhodujúcich v licenčnom konaní (referenti, členovia komisií).

Zoznam žiadateľov podľa jednotlivých predmetov licencií obsahuje:
a)	obchodný názov žiadateľa, sídlo žiadateľa,
b)	dobu platnosti licencie, 
c)	dôvod prípadného vylúčenia alebo neudelenia licencie.

Zoznam žiadateľov o nárokovú licenciu s množstevným obmedzením ďalej obsahujú: 
a)	požadované množstvo a mernú jednotku,
b)	ponúknutú cenu za licenciu na mernú jednotku,
c)	umiestnenie v poradí podľa ceny za mernú jednotku,
d)	množstvo pridelené v aukcii.

Zoznam žiadateľov o nenárokové licencie obsahuje okrem a) až c) aj popis dôvodov prijatia alebo zamietnutia žiadosti,

Zoznam subjektívnych rozhodnutí ministra obsahuje okrem a), b) a c) aj dôvod subjektívneho posudzovania žiadosti a zdôvodnenie rozhodnutia.

Poskytovateľ aktualizuje zoznamy nárokových a nenárokových licencií najmenej raz mesačne. Poskytovateľ je povinný aktualizovať zoznamy nárokových licencií s množstevným obmedzením najneskôr do 3 dní po ukončení aukcie na internete a výveske, vo vestníku aj dodatočne.

V niektorých odôvodnených prípadoch nie je vhodné zverejňovať zoznamy držiteľov licencií pre zabezpečenie verejného záujmu či bezpečnosti žiadateľov (napríklad povolenia na zaobchádzanie s omamnými a psychotropickými látkami a prekurzormi).

D. 	Pôsobnosť orgánov štátnej správy v licenčnom konaní

1.  	Pôsobnosť poskytovateľa

Poskytovateľ rozhoduje v licenčnom konaní nezávisle a samostatne, pričom dôsledne dodržiava príslušnú právnu úpravu. Poskytovateľ pre účely licenčného konania často požaduje rôzne posudky a stanoviská od iných orgánov (Úrad pre kontrolu liečiv, stanovisko obce a pod.)

Spoločné rozhodovanie viacerých orgánov štátnej správy prípadne posudky obce k licencii v pôsobnosti ministerstva nie je opodstatnené. V takomto prípade iba dochádza k neprehľadnosti licenčného konania a k obmedzeniu transparentnosti. V prípade spoločného rozhodovania je nejasná zodpovednosť za prijaté rozhodnutie. Legislatíva len zriedka upravuje spôsob a kritériá prijímania rozhodnutí a stanovísk týchto orgánov, rozhodnutia a stanoviská sa tak prijímajú subjektívnym posúdením a tak sa stráca charakter nárokovateľnosti licencie.

V licenčnom konaní môže rozhodovať len jeden orgán štátnej správy alebo samosprávy. Tieto požiadavky je nutné v prípade nárokových licencií a nárokových licencií s množstevným obmedzením obmedziť len na skutočne potrebné stanoviská, ktoré majú technický, zdravotný alebo podobný charakter.

Požadovaným stanoviskám je nutné priznať záväzný charakter. Len v tomto prípade ich môže poskytovateľ licencie vyžadovať ako súčasť podmienok v licenčnom konaní. Nezáväzné stanovisko nemôže byť podkladom pre rozhodovanie o nárokových licenciách alebo nárokových licenciách s množstevným obmedzením.

Poskytovateľ je povinný pre rozhodovanie nenárokových licenciách o nárokových licenciách s množstevným obmedzením zostaviť licenčnú komisiu. Táto komisia dohliada na dodržiavanie podmienok a pravidiel súťaže. Komisia mu mať minimálne 3 členov. Členovia komisie musia byť odborne spôsobilí. Odborná spôsobilosť sa dokazuje vzdelaním alebo praxou v príslušnom odbore.

Člen komisie musí byť bezúhonný a nesmie byť uchádzačom alebo byť zaujatý vo vzťahu k týmto osobám. Člen komisie ani jemu blízka osoba nesmie byť štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu uchádzača ani spoločníkom právnickej osoby, ktorá je uchádzačom, členom nesmie byť ani osoba, ktorá je zamestnancom uchádzača.
Poskytovateľ je povinný umožniť účasť v komisii aj poradným členom z iných rezortov alebo nezávislých odborných záujmových združení bez práva hlasovať. Plnohodnotné zastúpenie zástupcov týchto združení, asociácií a zoskupení s hlasovacím právom je vítané.

Ak je súčasťou podmienok udelenia licencie preukázanie odbornej spôsobilosti vykonaním skúšky, musí byť zostavená skúšobná komisia. Keďže proti výsledku odbornej skúšky nie je možné sa odvolať, je nutné zabezpečiť maximálnu mieru transparentnosti už v rozhodovacom procese. Z tohto dôvodu by skúšobná komisia mala mať aspoň 5 členov. Pre zabezpečenie nestrannosti a transparentného priebehu by komisia nemala byť menovaná výlučnej spomedzi pracovníkov ministerstva, je vhodné menovať za členov skúšobnej komisie aj odborníkov mimo ministerstva (odborníci z praxe, akademickí pracovníci, ...). Rôznorodosť členov komisie je v tomto prípade potrebná a nevyhnutná. 

O nárokových licenciách môže rozhodovať aj referent príslušného odboru samostatne. Zostavovanie komisie je pre jednoduchosť a operatívnosť rozhodovania zbytočné.
Poskytovateľ môže zveriť niektoré úlohy na iné fyzické alebo právnické osoby (ďalej len „poverené osoby“) len v odôvodnených prípadoch ak personálne, technické alebo finančné kapacity poskytovateľa nepostačujú pre ich efektívny výkon.

Poskytovateľ môže iné osoby poveriť len týmito aktivitami:
a)	prijímanie žiadostí a posúdenie úplnosti žiadosti a všetkých požadovaných náležitostí a príloh,
b)	overenie pravdivosti údajov uvedených žiadateľom,
c)	posúdenie splnenia kritérií (len v prípade nárokových licencií),
d)	vydanie licencií (len v prípade nárokových licencií).

Poskytovateľ musí vybrať poverené osoby v transparentnom výberovom konaní a nesmie limitovaním počtu poverených osôb týmto osobám zabezpečiť monopolné a výhradné postavenie.

Poskytovateľ je povinný poskytnúť všetky dostupné informácie o licenčnom konaní a údaje o žiadateľoch podľa požiadaviek kontrolného orgánu. Poskytovateľ je povinný poskytnúť aj informácie neverejného charakteru.

2.  	Kontrola v licenčnom konaní

Pre zabezpečenie úspešnej implementácie ako aj udržanie cieľového stavu je nevyhnutné vykonávať kontrolu plnenia úloh vyplývajúcich z licenčnej politiky a vykonávať analýzy v tejto oblasti pre ďalšie zlepšenie licenčného konania. 

Kontrola a analýza má byť vykonávaná príslušnými orgánmi v zmysle zákona NR SR č.10/1996 Z.z. v znení neskorších predpisov. 

Úrad vlády, ako koordinátor implementácie licenčnej politiky, vykonáva nasledovné činnosti:
•	zhromažďuje údaje o poskytovaných licenciách prijaté od jednotlivých poskytovateľov,
•	prevádzkuje internetovú stránku www.licencie.gov.sk,
•	vykonáva vonkajšiu kontrolu činnosti poskytovateľa podľa potreby v zmysle zákona NR SR č.10/1996 Z.z v znení neskorších predpisov, pričom táto kontrola má byť zameraná hlavne na sledovanie implementácie princípov licenčnej politiky do príslušnej legislatívy a ich dodržiavanie v praxi,
•	podáva podnety na zrušenie alebo zmeny existujúcich licencií a zavedenia nových, vydáva stanovisko k návrhom iných orgánov,
•	podáva správy Vláde SR o stave udeľovania licencií.

Úrad vlády môže niektorými úlohami v oblasti analýz poveriť nezávislé orgány, tiež súkromné právnické alebo fyzické osoby. Takéto poverenie nezávislých odborníkov má nesporné výhody:
•	nezávislé posúdenie a vyššia objektivita,
•	možnosť výberu vysokokvalifikovaných odborníkov z rôznych oblastí,
•	vyššia efektívnosť súkromnej inštitúcie,
•	ľahšia kontrolovateľnosť výkonov a nákladov.

Nevýhodou môžu byť vyššie náklady, avšak v takýchto prípadoch ide o jednorázové analýzy, keď štátna správa veľmi často nemá dostatok voľných pracovníkov. Na druhej strane pre naplnenie významu takýchto analýz je prvoradá vysoká kvalita výstupu.

Sledovanie údajov licenčného konania

Úrad vlády vypracuje metodické pokyny pre poskytovateľa pre pravidelné predkladanie údajov. Úrad vlády tieto informácie spracúva a vyhodnocuje. Podľa týchto údajov zabezpečuje zverejňovanie potrebných informácií (pozri časť ii.)

Prevádzka internetovej stránky www.licencie.gov.sk

Úrad vlády prevádzkuje centralizovanú internetovú stránku, ktorej obsahom bude zoznam všetkých licencií a povolení v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy roztriedený podľa príslušnosti k danému ministerstvu alebo inému ústrednému orgánu.

Centralizovaná internetová stránka umožňuje bezproblémový prístup k informáciám nielen širokej verejnosti ale hlavne samotným žiadateľom a účastníkom licenčného konania a tiež odbornej verejnosti. Taktiež novinárska obec a zástupcovia tretieho sektora budú môcť takýmto spôsobom vykonávať kontrolu činnosti poskytovateľa. Elektronická forma umožňuje tiež dlhodobú archiváciu údajov.

Internetová stránka má plniť nasledovné funkcie:
•	informovať fyzické a právnické osoby o licenčnom konaní,
•	ponúknuť detailný návod na podávanie žiadostí o licencie,
•	urýchliť licenčné konanie,
•	umožniť žiadateľom kontrolovať priebeh licenčného konania.

Internetová stránka bude obsahovať detailné informácie o každom licenčnom obmedzení:
•	Názov licenčného obmedzenia so stručným popisom
•	Zdôvodnenie existencie daného obmedzenia
•	Zoznam príslušnej legislatívy
•	Zaradenie do príslušnej kategórie (nároková, nároková s množstevným obmedzením, nenároková)
•	Presné podmienky udelenia licencie, presne definované jednoznačné kritéria, prípadné množstevné obmedzenie ako aj prípadné nejednoznačné kritériá
•	Žiadosť 
- zoznam všetkých formulárov s možnosťou vyplniť na webstránke a vytlačiť,
- zoznam ďalších podkladov pre žiadosť, ktoré nie je možné vyplniť na internete alebo ide o iný doklad (výpis z obchodného registra)
•	Informácie o podávaní žiadostí 
- uvedené mená referentov a členov komisií, adresy, telefónne čísla, e-mail,
- lehoty na podanie žiadostí.
•	Jednou z najdôležitejších úloh Úradu vlády bude zverejňovať výsledky licenčného konania. Internetová stránka bude ponúkať detailné informácie o žiadateľoch a výsledkoch licenčného konania vrátane odvolacieho konania podľa časti C.8.

Ďalšia ponuka centrálnej webstránky bude:
•	fulltextové vyhľadávanie,
•	možnosť prihlásenia sa k odberu selektovaných informácií pomocou elektronickej pošty,
•	emailové upozornenia o termínoch podávania žiadostí, o zmenách v podmienkach udelenia licencie a iné dôležité informácie.

Systém umožní poskytovateľovi individuálne pridávať či aktualizovať informácie. Správu centralizovanej webstránky zabezpečuje Úrad vlády, za jej obsah sú však zodpovední jednotliví poskytovatelia licencií – ministerstvá.

Detailná kontrola

Podnetom pre výkon detailnej kontroly môže byť vlastná iniciatíva kontrolného orgánu alebo sťažnosti zo strany žiadateľov alebo tretích strán.

Predmetom kontroly môže byť:
•	kontrola dodržiavania predpísaných predpisov,
•	odborná spôsobilosť pracovníkov v licenčnom konaní,
•	súlad právnych noriem s Licenčnou politikou,
•	nakladanie z finančnými prostriedkami v licenčnom konaní

Výsledky kontroly nemajú odkladný účinok. 

Návrhy na legislatívne zmeny v oblasti udeľovania licencií

Úrad vlády vykonáva analýzy udeľovania licencií a pravidelnú revíziu, sleduje súlad právnych noriem s licenčnou politikou a navrhuje potrebné legislatívne i organizačné zmeny. Neustála revízia systému je nevyhnutná pre skutočné napĺňanie cieľov a zámerov licenčných obmedzení.

Správa o stave udeľovania licencií

Úrad vlády predkladá správu o stave udeľovania licencií Vláde SR. Správa o stave udeľovania licencií obsahuje najmä:
•	súhrnné štatistiky o licenčnom konaní podľa jednotlivých rezortov. Ide hlavne o údaje o počte žiadateľov, percentuálne podiely zamietnutých žiadostí podľa dôvodov zamietnutia a iné,
•	analýzu transparentnosti licenčného konania,
•	analýzu nákladovosti licenčného konania,
•	zhodnotenie napĺňania verejného záujmu a dôvodov existencie licenčného obmedzenia,
•	poukázanie na nedostatky v licenčnom konaní
•	návrh opatrení na ich odstránenie

E. 	Implementácia licenčnej politiky

Licenčná politika predstavuje nadrezortný dokument, ktorý obsahuje okrem všeobecnej vízie v dlhodobom horizonte aj konkrétne detaily, ktoré je nutné implementovať do hospodárskej praxe. Táto časť vymedzuje ďalšie kroky, ktoré je nutné v tejto oblasti urobiť pre dosiahnutie zvolených cieľov, nastoľuje dlhodobý proces zmien v legislatíve počnúc zákonmi až po vyhlášky a smernice, tvorbu novej legislatívy ale tiež spôsoby praktického uplatňovania princípov licenčnej politiky.

V prvom rade je potrebné pripraviť všeobecnú právnu úpravu, ktorá by jednotne upravovala postupy v licenčnom konaní. Následne je treba prispôsobiť množstvo zákonov a iných právnych predpisov novému modelu udeľovania licencií. V rámci implementácie na praktickej úrovni vyžaduje vypracovanie projektu činnosti Úradu vlády a tiež pripravenie internetovej stránky pre centrálnu prezentáciu informácií a údajov o licenčnom konaní.

1.  	Všeobecná právna norma o licenčnom konaní

Licenčná politika určila konkrétne postupy poskytovania licencií. Pre zjednodušenie následnej implementácie vytýčených postupov je vhodné, aby právna úprava v tejto oblasti mala tri úrovne:
1.	Podľa tohto modelu bude existencia ako aj charakter licencie (nároková / nároková s množstevným obmedzením, nenároková) a presné podmienky udelenia licencie definované v príslušnom zákone.
2.	icenčné konanie, bude upravovať všeobecná právna norma. Súčasné znenie zákona o správnom konaní je jednoznačne nevyhovujúce. Riešením by mohol byť nový správny poriadok, ktorý je v štádiu príprav. Jeho prepracovanie by malo obsahovať princípy a postupy uvedené v Licenčnej politike. Alternatívou k novému správnemu poriadku je aj samostatný zákon o licenčnom konaní, ktorého predloženie by bola možné v kratšom časovom horizonte a mohol by lepšie pokrývať niektoré špecifiká licenčného konania v porovnaní s iným správnym konaním. Predbežne existuje viac dôvodov pre existenciu samostatného zákona.
3.	Špecifické detaily jednotlivých licencií budú upravené v normách nižšej právnej sily, napríklad vyhláškami ministerstva. Ide hlavne o oblasti ako špecifické náležitosti žiadostí, konkrétne zloženie licenčnej komisie a pod.

Alternatívou k existencii všeobecnej právnej úpravy o licenčnom konaní je implementácia všetkých podrobností do každej právnej normy podľa licenčnej politiky. Výhodou tejto alternatívy je možnosť rýchlejšej reformy udeľovania licencií v oblastiach s najvyššou prioritou. Nevýhodou je však neprehľadnosť a nesystémovosť takýchto legislatívnych zmien. Takýto model zároveň neposkytuje garancie na stabilitu licenčných podmienok.
Táto alternatíva môže byť implementovaná pre oblasti s najvyššou prioritou ako dočasné riešenie, ktoré bude neskôr nahradené modelom zákona o licenčnom konaní.

2.  	Ďalšie potrebné legislatívne zmeny

Súčasťou licenčnej politiky bola aj analýza súčasnej právnej úpravy. Cieľom bolo porovnať súčasnú legislatívu s princípmi a postupmi podľa licenčnej politiky. Toto porovnanie vyústilo do konkrétnych návrhov odstránenia nedostatkov a návrhov riešení. Pri implementácií princípov a postupov podľa licenčnej politiky je vždy potrebné dbať na záväzky Slovenskej Republiky, ktoré vyplývajú z medzinárodných dohovorov a zmlúv a z členstva v medzinárodných organizáciách.

Stručný zoznam nedostatkov v právnej úprave je uvedený v prílohe licenčnej politiky. Táto časť obsahuje najčastejšie sa vyskytujúce nedostatky a nesúlad s licenčnou politikou:

Legislatívna úprava

Výrazná väčšina licenčných obmedzení je definovaná zákonom. Tieto zákony však primárne upravujú iné problémy a licenčné obmedzenia sú upravené len okrajovo a nedostatočne; často sa táto úprava obmedzuje len na samotnú definíciu existencie licenčného obmedzenia. Dôležité detaily o licenčnom konaní sú upravované v normách nižšej právnej sily, napríklad vyhláškach ministerstva alebo interných smerniciach. Tieto právne normy svojou nižšou právnou silou nezaručujú stabilitu podmienok udeľovania licencií ako aj celkového licenčného konania, majú aj de facto nižšiu mieru záväznosti a preto nie sú dostatočnou právnou úpravou.

Je preto nevyhnutné analyzovať nielen fungovanie licenčného procesu ale aj záruky stability systému. Nielen samotná existencia ale aj charakter licencie, spôsob udeľovania, podmienky udeľovania a právomoci poskytovateľa preto musia byť definované zákonom. Ďalšie detaily ako náležitosti žiadosti, lehoty na podanie žiadostí a na rozhodnutie o žiadosti, spôsob komunikácie žiadateľa a poskytovateľa a iné môžu byť upravené aj právnou normou nižšej právnej sily.

Nárokovateľnosť

Hlavným a najčastejším nedostatkom licenčného konania je nenárokovateľnosť udelenia licencie, t.j. žiadateľ nemá právny nárok na kladné rozhodnutie ani v prípade preukázaného splnenia podmienok. Veľmi často sa v právnych normách vyskytuje formulácia: „Poskytovateľ môže licenciu (povolenie) udeliť ak žiadateľ splnil nasledovné podmienky: ...“
Pre zaručenie nárokovateľnosti licencie je nutné uvedenú formuláciu alebo jej obmeny nahradiť: “Poskytovateľ licenciu udelí, ak ...“

Chýbajúce podmienky rozhodovania

V mnohých prípadoch chýbajú v nielen v hlavnej (zákony) ale aj doplnkovej (vyhlášky, smernice) legislatíve jasne definované kritériá pre udelenie, resp. neudelenie licencie. 
Často sa právna úprava obmedzí len na náležitosti žiadosti, tie však nie sú kritériami pre rozhodovanie. Pretože ak je, napríklad, ako príloha k žiadosti požadovaný výpis z registra trestov ako dokladovanie bezúhonnosti, po zavedení automatizmu by už samotné predloženie tohto dokumentu bolo splnením kritérií. Licenčná politika preto navrhuje zadefinovanie alebo predefinovanie jednoznačných i nejednoznačných podmienok. 

Diskriminácia zahraničných subjektov

K takejto diskriminácii dochádza, ak poskytovateľ vyžaduje od zahraničného subjektu splnenie iných, resp. viacerých podmienok ako od domácich subjektov. Licenčná politika preto navrhuje zlúčenie licencií, ktoré upravujú tú istú aktivitu avšak zvlášť pre domáce a zahraničné subjekty.

Diskriminácia dobou platnosti licencie

Legislatíva často umožňuje platnosť licencií na dobu neurčitú i určitú, prípadne ponecháva pre platnosť na dobu určitú intervalové pásmo. Takáto legislatíva dáva do rúk poskytovateľa možnosť diskriminácie niektorých žiadateľov, zároveň predstavuje aj korupčný potenciál. Licenčná politika preto vyžaduje zjednotenie doby platnosti pre všetkých uchádzačov, t.j. udeľovanie licencií s platnosťou buď na dobu určitú s rovnakou dobou alebo všetky na dobu neurčitú.

Udelenie licencie na dobu neurčitú v prípade požiadaviek odbornej spôsobilosti

Súčasná legislatíva umožňuje udeľovanie licencií na dobu neurčitú aj v tých prípadoch, keď je dôvodom pre licenčné obmedzenie požiadavka absolvovania odbornej skúšky. Takáto licencia preto nie je garantom jej dlhodobého zachovania. Licenčná politika preto definuje takúto licenciu ako licenciu s dobou platnosti na dobu určitú a potrebou opakovania odbornej skúšky.

3.  	Vypracovanie štatútu Úradu vlády

Ďalším krokom, ktorý priamo vyplýva z licenčnej politiky je vypracovanie štatútu Úradu vlády SR, ktorý musí obsahovať:
•	presný popis náplne práce,
•	popis kompetencií,
•	vymedzenie povinností Úradu vlády SR,
•	možnosti delegovania prác na súkromné právnické alebo fyzické osoby,
•	popis spolupráce s rezortmi a inými organizáciami,
•	náčrt personálneho, technického a finančného zabezpečenia činností Úradu vlády a dôsledky na štátny rozpočet.

4.  	www.licencie.gov.sk

Vytvorenie internetovej stránky podľa časti D.2. sa môže vykonať v dohľadnej dobe nezávisle od ostatných legislatívnych úprav. Jej využívanie v prospech transparentnosti a zvýšenia informovanosti je možné aj bez takejto povinnosti určenej zákonom.