Príloha: OBSAH DOKUMENTU REFORMA ROZPOČTU, ZMENA EURÓPY

Predložený dokument je rozčlenený do 3 hlavných častí: rozpočet EÚ od svojho vzniku; vytváranie rozpočtu EÚ pre budúcnosť: pridaná hodnota výdavkov EÚ a financovanie rozpočtu EÚ. Na konci každej z uvedených častí EK nastolila otázky, ktorých zodpovedanie považuje v súvislosti s revíziou za dôležité.
1. Rozpočet EÚ od svojho vzniku 

Rozpočet sa osvedčil ako kľúčový nástroj na realizáciu politických cieľov EÚ. Predstavuje investíciu do podporovania európskych cieľov a občania podľa EK očakávajú čo najlepšiu návratnosť tejto investície. Z toho vyplýva, že treba zabezpečiť, aby boli rozpočtové prostriedky vynaložené čo najúčinnejšie, aby sa spravovali v súlade s najvyššími štandardmi a aby dokázali do každodenného života občanov úspešne prispieť hmatateľnými zlepšeniami. Znamená to rozpočet, ktorý je schopný pružne reagovať na meniace sa priority a sprevádzať proces európskej integrácie súbežne s jej vývojom.

EK konštatuje, že od osemdesiatych rokov sa rozpočet EÚ v reálnych hodnotách zvýšil, avšak jeho relatívny podiel k HND sa znížil, a to aj napriek tomu, že EÚ sa rozšírila a pribrala nové politické úlohy. 

Graf č. 1: Relatívny objem rozpočtu EÚ – porovnanie odsúhlasených stropov výdavkov v rámci viacročných finančných rámcov a reálnej výšky rozpočtu EÚ

0,80%

0,90%

1,00%

1,10%

1,20%

1,30%

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Platby odsúhlasené 
vo finančnom rámci

Skutočná úroveň 
platieb

% HND EÚ

'93-'99 priemer

1,21%

'00-'06 priemer

1,08%

'07-'13 priemer

0,98%

'93-'99 priemer

1,05%

'00-'06 priemer

0,92%

Relatívny objem rozpočtu EÚ

Profil výdavkov EÚ sa počas predchádzajúcich desaťročí výrazne menil, pričom rozhodujúca časť rozpočtu EÚ bola koncentrovaná na relatívne malý počet politík. Avšak spoločne v rámci týchto politík, ako aj medzi týmito politikami, sa výdavky a ciele jednotlivých politík vyvíjali: 

• Na začiatku integračného procesu malo každé z troch Európskych spoločenstiev svoj vlastný rozpočet. Prvý rozpočet Európskeho hospodárskeho spoločenstva bol veľmi malý a pokrýval iba administratívne výdavky. Oproti tomu je napr. všeobecný rozpočet 2007 predovšetkým prevádzkovým rozpočtom s platbami vo výške 115,5 miliárd EUR na trvalo udržateľný rozvoj, zachovanie prírodných zdrojov, občianstvo, slobodu, bezpečnosť a spravodlivosť a na vonkajšiu činnosť Únie.

• Platby v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky predstavovali v roku 1965 35,7 % rozpočtu avšak v roku 1985 vzrástli až na 70,8 %. V prvom roku finančného rámca 1988 – 1992 tvorili ešte výdavky na CAP 60,7 % rozpočtu. Do roku 2013 sa po reálnom znížení v terajšom finančnom období podiel tradičných výdavkov na CAP (s výnimkou rozvoja vidieka) zmenší takmer na polovicu (32 %).

• V roku 1965 sa na kohéznu politiku vynaložilo iba 6 % rozpočtových prostriedkov a tento podiel sa do osemdesiatych rokov minulého storočia zvýšil iba mierne (10,8 % v roku 1985). Jednotný európsky akt, v ktorom sa opätovne zdôraznila hospodárska a sociálna súdržnosť, bol sprevádzaný značným nárastom výdavkov na súdržnosť. Sumy vyčlenené na štrukturálne opatrenia vzrástli do roku 1988 na 17,2 % a v roku 2013 budú predstavovať 35,7 % rozpočtu EÚ, pričom najmenej dve tretiny budú vyčlenené na konkurencieschopnosť, rast a zamestnanosť.

• Financovanie iných politík (ktoré sa týkajú najmä konkurencieschopnosti, vonkajších aktivít a rozvoja vidieka) bolo na začiatku veľmi obmedzené. V prvom finančnom rámci bolo na tieto oblasti rezervovaných iba 7,3 % rozpočtu. Vďaka novému dôrazu na hospodársky rozvoj a konkurencieschopnosť sa však podiel výdavkov na tieto politiky v roku 2013 zvýši na 26 %, z toho 10,2 % na konkurencieschopnosť, 6,3 % na vonkajšiu činnosť a 7,3 % na rozvoj vidieka.

Graf č. 2: Zmeny v štruktúre výdavkov rozpočtu EÚ

Štruktúra výdavkov (1988-2013)

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Spoločná

poľnohosp. politika

Kohézna politika

Ostatné politiky

% objemu
rozpočtu

1988

2013

V rámci politiky výdavkov pre obdobie 2007-2013 sa zvýšil dôraz na ciele pre rast a zamestnanosť a na nové politické smery ako sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť.  Súčasne rozhodnutie o uskutočnení revízie rozpočtu  potvrdilo, že je potrebné komplexné zhodnotenie rozpočtu EÚ, s cieľom poskytnúť dlhodobý kontext pre prípravu návrhov pre nový viacročný rámec (obdobie od roku 2014 do pravdepodobne 2020) a ďalej.  

EK poukazuje tiež na skutočnosť, že okrem vývoja rozpočtu od jedného viacročného finančného rámca k nasledujúcemu, zostáva otvorenou otázkou flexibilita v rámci každého viacročného finančného rámca. Aj keď stabilita prináša úžitok pre niektoré výdavkové programy, zmena politických podmienok a súvislostí môže byť tiež testom schopnosti rozpočtu EÚ prispôsobiť sa čo najlepšie zmenám a posilniť politickú schopnosť reagovať na tieto zmeny.  
EK v tejto časti identifikuje nasledujúce otvorené otázky:

●	Reaguje rozpočet EÚ dostatočne na meniace sa potreby ?
●	Je sedemročný finančný rámec správnym prostriedkom na uskutočnenie zmeny?

2. Vytváranie rozpočtu EÚ pre budúcnosť: pridaná hodnota výdavkov EÚ

EK v tejto časti zdôrazňuje potrebu dať občanom EÚ dôveru, že výdavky na úrovni EÚ odrážajú ich vlastné priority a prostriedky zverené EÚ sú dobre využité. Poukazuje tiež na potrebu optimalizácie výdavkov a ich koncentráciu tam, kde generujú najväčší úžitok. Revízia rozpočtu v rokoch 2008/2009 by mala pomôcť definovať možnosti čo najefektívnejšieho využitia prostriedkov a rozhodnúť o výdavkových prioritách – osobitne o oblastiach politík, kde možno výdavky na úrovni EÚ nie sú ďalej potrebné a naopak, o nových politikách a prioritách, ktoré si žiadajú nové prostriedky z rozpočtu EÚ. 

EK za nové výzvy pre budúce obdobie označuje:

●	kapacitu ďalšieho prispôsobovania sa štrukturálnym zmenám; 
●	posilňovanie vedomostí, mobility, konkurencieschopnosti a inovácií; 
●	transformáciu na ekonomiku vedomostí a služieb; 
●	zmenu štruktúry a súčasnej rovnováhy spoločností;
●	význam ekonomickej a sociálnej súdržnosti;
●	dopady klimatických zmien;
●	nové politiky EÚ pre poľnohospodárstvo, vidiek a rybolov;
●	bezpečnú, udržateľnú a konkurencieschopnú energiu;
●	migračné tlaky;
●	ochranu a bezpečnosť občanov;
●	efektívnu úlohu EÚ vo svete.
 
EK považuje za dôležitú tiež potrebu dosiahnutia rovnováhy medzi výdavkami na úrovni EÚ a výdavkami na národnej úrovni, pričom poukazuje na význam kritérií subsidiarity a proporcionality, ktoré sú podľa EK základnými kritériami pri určovaní pridanej hodnoty výdavkov EÚ. Podľa zásady subsidiarity koná Únia iba vtedy a v takom rozsahu, pokiaľ ciele navrhovanej činnosti nie je možné uspokojivo dosiahnuť na úrovni jednotlivých členských štátov, či už na ústrednej úrovni alebo regionálnej, či miestnej úrovni, ale z dôvodov ich rozsahu a dôsledkov ich možno lepšie dosiahnuť na úrovni Európskej únie. Podľa zásady proporcionality neprekračuje obsah ani forma pôsobenia Únie rámec nevyhnutný na dosiahnutie jej cieľov. Voľba nástroja je vtedy primeraná, ak ide o najmiernejší dostupný nástroj na dosiahnutie konkrétneho cieľa.

EK v súvislosti spolu s implementáciou politík EÚ zdôrazňuje potrebu efektívnej a účinnej implementácie, s cieľom zabezpečenia nevyhnutnej pridanej hodnoty, pričom za kľúčové aspekty v tejto súvislosti označuje:

• Vyváženosť medzi rozdeľovaním podpory širšieho rozsahu aktivít a zameraním finančných prostriedkov, ktoré sú k dispozícii: Zameraním sa na menší počet politických cieľov by sa mohli umožniť úspory rozpočtu  a v niektorých prípadoch ušetriť prostriedky aj z vnútroštátnych rozpočtov. Tento prístup by však znamenal, že iné oblasti nedostanú finančnú podporu.
• Vyváženosť medzi centralizovaným a decentralizovaným hospodárením: Finančné prostriedky EÚ sa v súčasnosti implementujú rôznymi metódami hospodárenia. Približne 22 % je centrálne spravovaných EK, hospodárenie s asi 76 % prostriedkov deleguje EK na členské štáty v rámci tzv. zdieľaného hospodárenia a zvyšok je spravovaný tretími krajinami alebo spolu s medzinárodnými organizáciami. Pri politikách, ktoré sa vyvíjajú, je potrebné, aby bola znova preskúmaná otázka, ako sa dá rôznymi typmi hospodárenia dosiahnuť riadne finančné hospodárenie a či je existujúca vyváženosť správnou odpoveďou.
• Dôraznejšie zjednodušenie a posilnené vykonávacie nástroje: Otvorenie nového finančného obdobia na začiatku tohto roka bolo sprevádzané podstatným zjednodušením štruktúry rozpočtu EÚ a jeho vykonávacích nástrojov, s reorganizáciou programov na účely dodržania zásady „jeden program, jeden fond“ a novou vyváženosťou medzi užívateľskou jednoduchosťou programov EÚ a riadnym finančným hospodárením. Nákladovo efektívne vykonávanie a previazanosť medzi programami sú hlavnými faktormi dosiahnutia pridanej hodnoty.
• Mobilizácia zdrojov: Zvolenie metódy hospodárenia pomáha určiť rozsah, v akom môže rozpočet EÚ zmobilizovať dodatočné zdroje, či už inými nástrojmi EÚ, akým je napríklad Európska investičná banka, prostredníctvom verejných výdavkov na vnútroštátnej, regionálnej a miestnej úrovni alebo príspevkov zo súkromného sektora.
• Použitie výkonných agentúr: Možnosť zriadiť výkonné agentúry a zveriť im určité úlohy hospodárenia v súvislosti s finančnými prostriedkami, ktoré spravuje priamo EK, uľahčilo zaangažovanie špecializovaných pracovných síl na určité činnosti hospodárenia, zvýšilo viditeľnosť spravovania programu a ponúklo úspory z rozsahu. Otázka optimálnej vyváženosti medzi úlohami politiky a hospodárenia vnútri inštitúcií však zostáva relevantnou.
• Spolufinancovanie: Spolufinancovanie je príkladom partnerstva pri konaní na regionálnej, vnútroštátnej a komunitárnej úrovni s cieľom uskutočňovať politiky EÚ. Posilňuje zodpovednosť na miestnej úrovni a je dodatočným stimulom na zabezpečenie doplnkovosti medzi konaním na úrovni EÚ a členských štátov. Povinné spolufinancovanie na úrovni členského štátu je kľúčovou črtou štrukturálnej politiky a politiky rozvoja vidieka Únie, na ktoré v terajšom finančnom období pripadá spolu viac ako 40 % výdavkov.
• Zabezpečenie plnej transparentnosti, viditeľnosti a zodpovednosti pri hospodárení s rozpočtom s cieľom zaistiť legitímnosť a dôveru občanov k Európskej únii.

EK v tejto časti identifikuje nasledujúce otvorené otázky:
●	Predstavujú nové výzvy vyššie uvedených politík efektívne zhrnutie kľúčových otázok, ktoré stoja  pred Európou v nasledujúcich desiatkach rokov?
●	Aké kritériá je potrebné použiť s cieľom zabezpečiť, aby princíp európskej pridanej hodnoty bol účinne uplatnený?
●	Ako by mali byť ciele pre jednotlivé politiky primerane odrazené vo výdavkových prioritách? Aké zmeny je potrebné urobiť?
●	Počas akého časového horizontu by sa malo uskutočniť preorientovávanie priorít? 
●	Ako by bolo možné zlepšiť efektívnosť a účinnosť implementácie rozpočtu EÚ?
●	Môže byť transparentnosť a zodpovednosť za účty rozpočtu ďalej posilňovaná?
●	Môže posilnenie flexibility pomôcť maximalizovať prínosy z výdavkov EÚ a schopnosť reagovania rozpočtu EÚ na rôzne  výzvy?

3. Financovanie rozpočtu EÚ 

Celkové príjmy EÚ musia zodpovedať celkovým výdavkom (rozpočet EÚ musí byť vyrovnaný) a pohybovať sa v rámci dohodnutých zákonných limitov, ktoré v súčasnosti predstavujú 1,31 % hrubého národného dôchodku EÚ (HND) v záväzkoch a 1,24 % HND EÚ v prípade platieb.

Hlavným zdrojom financovania rozpočtu EÚ v súčasnosti  je zdroj založený na hrubom národnom dôchodku členských štátov. Tento zdroj postupne predstihol iné zdroje, t. j. clá, poplatky z produkcie cukru a poľnohospodárske odvody (tzv. tradičné vlastné zdroje) a zdroj založený na dani z pridanej hodnoty. Systém vlastných zdrojov prešiel od začiatku značným vývojom. V roku 1988 predstavoval zdroj založený na HND menej ako 11 % prostriedkov EÚ v porovnaní s 28 % pochádzajúcimi z ciel a poľnohospodárskych odvodov a s 57 % zo zdroja na základe DPH. V roku 2013 bude približne 74 % rozpočtu EÚ financovaných zo zdroja založeného na HND a iba 13 % bude pochádzať z ciel a poľnohospodárskych odvodov a 12 % zo zdroja založeného na DPH.

Graf. č. 3: Zmeny v štruktúre príjmov rozpočtu EÚ

Štruktúra príjmov (1988-2013)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Tradičné
vlastné
zdroje

Zdroj
založený
na DPH

Zdroj
založený
na HND

% objemu rozpočtu

1988

2013

EK konštatuje, že aj napriek skutočnosti, že súčasný systém uspel z hľadiska zabezpečenia dostatočných zdrojov na financovanie rozpočtu EÚ, pretrváva diskusia, či zdroje financovania rozpočtu EÚ nemožno zlepšiť, aby lepšie odrážali všeobecne akceptované princípy ekonomickej účinnosti, spravodlivosti, stability, viditeľnosti, jednoduchosti, administratívnej cenovej efektívnosti, finančnej autonómie a dostatočnosti. Dva súčasné najväčšie zdroje príjmov rozpočtu EÚ (zdroje založené na HND a DPH) majú mnohé z charakteristík národných príspevkov a sú často prezentované ako výdavková položka v národných rozpočtoch. Dôsledkom toho sa podľa EK členské štáty prikláňajú viac k posudzovaniu politík a iniciatív EÚ z pohľadu svojich čistých bilancií (príjmov z rozpočtu EÚ v porovnaní s národnými príspevkami do rozpočtu EÚ), ako k zohľadňovaniu celkovej hodnoty uskutočňovaných politík na úrovni EÚ.   

EK preto zdôrazňuje, že celkové zloženie systému vlastných zdrojov EÚ bude veľmi dôležitým prvkom, ktorý je potrebné preskúmať v rámci revízie rozpočtu v rokoch 2008/2009. 

EK venuje tiež pozornosť súčasným trvalým a dočasným korekciám na strane príjmov rozpočtu EÚ (korekcia Veľkej Británie; znížené odvody zdroja HND pre Holandsko a Švédsko; zníženie odvodov zo zdroja DPH pre Holandsko, Švédsko, Nemecko a Rakúsko; rovnako ako zníženie odvodov tradičných vlastných zdrojov zo strany členských štátov o 25% ako kompenzácia za výber týchto zdrojov). EK konštatuje, že vyššie uvedené korekcie výrazne znížili jednoduchosť a transparentnosť systému vlastných zdrojov EÚ. 

EK zdôrazňuje, že v rámci revízie rozpočtu EÚ chce pozorne posúdiť, či a do akej miery sú stále opodstatnené existujúce korekcie, ako aj princípy, na ktorých základe sú tieto korekcie uplatňované. 

EK v dokumente ďalej uvádza, že konsenzus o prioritách v oblasti výdavkov by mohol umožniť reformu systému vlastných zdrojov. V tomto kontexte by mali byť veľmi pozorne preskúmané aj možné alternatívne vlastné zdroje.   

EK v tejto časti identifikuje nasledujúce otvorené otázky:

●	O aké princípy by sa mala opierať príjmová strana rozpočtu EÚ a ako by mali byť tieto princípy odrazené v systéme vlastných zdrojov?
●	Existuje akékoľvek opodstatnenie pre udržiavanie korekčných a kompenzačných mechanizmov?
●	Aká by mala byť väzba medzi občanmi, politickými prioritami a financovaním rozpočtu EÚ?