Analýza nákladovosti výstavby diaľnic v SR 

Úvod

      Realizácia programu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest si vyžaduje pomerne vysoké finančné výdavky, preto bolo a je stredobodom pozornosti sledovanie primeranosti a vývoja cien stavieb, resp. jednotlivých stavebných objektov. Od roku 1997 dosahujú ročné výdavky na realizáciu programu 8 až 10 mld. Sk (8,9 mld. Sk v roku 2004), čo vyjadruje jeho náročnosť na výdavky štátneho rozpočtu.
      Priemerné výdavky na prípravu a  realizáciu programu možno rozdeliť na hlavné činnosti nasledovne:
-	projektové práce  a prieskumy ....................3%
-	výkupy pozemkov a odvody......................12%  
-	stavebné práce .........................................85%.
Tieto údaje ukazujú, že najvýznamnejšiu časť výdavkov predstavujú stavebné práce. Na stavbách s tunelmi k týmto výdavkom pribúdajú aj výdavky na technológiu. Z tohto dôvodu je tento materiál orientovaný na analýzu nákladovosti stavebných prác, s cieľom navrhnúť opatrenia na jej zníženie. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že výdavky na projektové práce a prieskumy budú v najbližšom období rásť a dosiahnu podiel 4 až 5%, najmä z dôvodov nárastu výdavkov na konzultačné a poradenské služby.  Vo vyspelých štátoch EÚ je tento podiel vyšší ako 5%.  Obdobný nárast podielu očakávame aj vo výkupoch pozemkov po liberalizácii cien. 
Materiál obsahuje  :
-	porovnanie nákladovosti výstavby diaľnic v SR s členskými krajinami EÚ 
-	vývoj nákladovosti v čase prípravy a realizácie stavby a  návrh opatrení. 

A. Porovnanie nákladovosti výstavby diaľnic v SR s členskými krajinami EÚ 
A.1 Porovnanie nákladovosti 

      Základné činitele, ktoré významne ovplyvňujú nákladovosť projektu sú geografické prostredie, osobitne geologické prostredie, technické riešenie a parametre projektu, vybavenosť (komfort) diaľnice, technológia výstavby a lehota výstavby. Pre analýzu nákladovosti projektu v porovnaní s iným projektom, je potrebné poznať všetky tieto činitele v primeranom rozsahu a podrobnosti. Údaje o projektoch realizovaných a pripravovaných na Slovensku sú k dispozícii v potrebnej podrobnosti. Získavanie údajov o projektoch z ostatných štátov naráža na isté problémy, najmä pokiaľ ide o podrobnosť technického riešenia projektu a cenové údaje, ktoré môžu byť predmetom obchodného tajomstva. Bežne je možné získať len súhrnné údaje o projektoch, ktoré však nepostačujú na účely analýzy nákladovosti. Preto bolo nevyhnutné porovnávaciu základňu údajov zjednodušiť a redukovať na :
-	geografické prostredie vyjadrené druhom územia (rovinaté, pahorkovité, horské),
-	dĺžku stavby a šírku priečneho profilu, resp. počet pruhov,
-	dĺžku mostov a tunelov,
-	stavebné náklady projektu bez DPH.
      Charakterizovať projekty diaľnic dĺžkami mostov a tunelov je obvyklé aj v okolitých štátoch. Tieto objekty významnou mierou ovplyvňujú nákladovosť stavby, v našich podmienkach v priemere až o 30 %. Pri stavbách s tunelmi je to viac ako 40 %.
       Údaje použité na porovnanie sme získali z podkladov prebiehajúceho prieskumu dopravno-inžinierskych charakteristík v projektoch Transeurópskej magistrály, organizovaného UNECE –Kancelária TEM Varšava, ďalej z publikácie „ Správa o plánovaní a výstavbe - DEGES Nemecko 2004 “ , z podkladov partnerských ministerstiev dopravy a v malej miere z odbornej tlače. Do súboru projektov sú zaradené  aktuálne projekty štvorpruhových diaľnic, u ktorých cenové údaje nie sú staršie ako jeden rok.
Prehľad nákladovosti výstavby diaľnic na Slovensku, v Česku, Nemecku, Rakúsku, Veľkej Británii, Slovinsku, Grécku, Nórsku, Írsku, Poľsku, Španielsku a Maďarsku je uvedený v prílohe č.1. Vybrané súbory projektov  charakterizujú realizované a pripravované  stavby na Slovensku, Nemecku, Slovinsku a Maďarsku. Súbor projektov v ostatných krajinách – vzhľadom na ich nízku početnosť – reprezentuje nižšiu úroveň porovnateľnosti.

Charakteristické merné stavebné náklady (bez DPH) v mil. Sk na 1km diaľnice s 2x2 pruhmi  sú nasledovné:

Názov štátu	Prostredie		
	Rovinaté územie
	Pahorkovité až horské územie	Mesto	Diaľnica s tunelmi	
Slovensko	186 - 324	225 - 537	632 – 1 169	 465 – 1 098	
Česko		258 - 696			
Nemecko	190	198 - 228	640 - 909	209 – 485	
Maďarsko	132 - 313		347 - 619		
Rakúsko		321			
Veľká Británia		340  		871	
Slovinsko		333 - 451 		385 – 1 145	
Grécko		134 – 235			
Nórsko		304			
Írsko		184		340	
Chorvátsko		250 – 340			
Poľsko	100 – 160				
Španielsko	52 – 100				
Francúzsko	208				

     Priemerné merné stavebné náklady v jednotlivých krajinách podľa druhu prostredia sú uvedené v prílohe č.2.
     Na základe údajov uvedených v prílohách č. 1 a 2 a horeuvedených charakteristických merných stavebných nákladov môžeme uviesť, že :
-	rozpätie medzi hodnotami merných nákladov je veľmi široké tak v jednotlivých krajinách ako aj medzi krajinami navzájom. Toto rozpätie narastá od rovinatého územia k pahorkovitému a horskému,
-	matematicky vypočítané priemerné hodnoty merných nákladov v prílohe č.2 treba brať ako orientačné,
-	rozpätie merných nákladov je často väčšie ako 50 % minimálnej hodnoty a pri zložitých projektoch väčšie ako 100 %, čo jasne signalizuje, že každý projekt je osobitý. V tomto smere slovenské projekty vykazujú vyšší podiel mostov s priamym dopadom na nákladovosť. Situácia u tunelov je identická,
-	rozpätie merných nákladov pri projektoch v rovinatom území v sledovaných krajinách je 52 -324 mil. Sk/km, v pahorkovitom až horskom území 184 - 696 mil. Sk/km, v  meste 347 - 1.169 mil. Sk/km a v úsekoch s tunelmi 209 - 1.145 mil. Sk/km,
-	priemerné  údaje naznačujú, že v prípadoch jednoduchých projektov sú slovenské merné náklady nižšie ako maďarské, avšak vyššie ako nemecké, poľské a španielske. V prípadoch zložitejších a náročnejších projektov sú slovenské merné náklady nižšie ako české a slovinské, avšak vyššie ako nemecké, grécke a írske. Dobrá zhoda je s rakúskymi, nórskymi a chorvátskymi údajmi. V prípadoch projektov s tunelmi sú slovenské merné náklady  výrazne vyššie ako nemecké.

A.2  Závery k porovnaniu nákladovosti
     Z porovnania nákladovosti vyplýva, že rozpätie medzi mernými nákladmi na danom súbore stavieb je veľmi široké. Spracované štatistické údaje dávajú istý obraz o hodnotách konkrétnych ukazovateľov, avšak treba mať vždy na zreteli osobitosti jednotlivých projektov. Pod osobitosťou chápeme najmä mostnú a tunelovú objektovú náročnosť projektov v konkrétnom geologickom prostredí.
    Ukazuje sa, že porovnanie nákladovosti pri zjednodušenej základni údajov nedáva dostatočnú odpoveď na otázku, či nákladovosť výstavby diaľnic na Slovensku je vyššia alebo nižšia ako v iných štátoch. Na hlbšiu analýzu by bolo potrebné získať podrobnejšie údaje (získať a preštudovať veľký súbor konkrétnych projektov, prípadne organizovať rozsiahlu dotazníkovú akciu). Takáto analýza je časovo veľmi náročná. 
    V tejto súvislosti je účelné uviesť, že pre potreby  Európskej komisie vypracovala fy PLANCO Consulting v roku 2003 štúdiu  investičnej náročnosti  výstavby Transeurópskej dopravnej siete (TEN-T) v jednotlivých krajinách EÚ a ich porovnanie.  Aj táto štúdia poukázala  na ťažkosti v homogénnosti zhromažďovania údajov od zodpovedných zložiek, rozdielne štruktúry podmienok projektov a  rozdielne metódy kalkulácie nákladov. Z hodnotenia štúdie vyplýva,  že porovnanie nákladových  ukazovateľov medzi projektami lokalizovanými na sieti TEN-T v jednotlivých krajinách má byť považované ako výhradne indikatívne. Priame (smerné) porovnanie týchto ukazovateľov  je nemožné.  Priemerné jednotkové náklady zo štúdie sú uvedené v prílohe č.6.

B  Vývoj nákladovosti v čase prípravy a realizácie stavby a návrh opatrení
B.1  Tvorba projektu 

      Pri tvorbe projektov diaľnice sú určujúcimi nástrojmi technické normy. Povinnosť využívať slovenské technické normy pri navrhovaní diaľnic je zakotvená v príslušných ustanoveniach cestného zákona. Normové návrhové prvky pre projektovanie diaľnic zásadným spôsobom ovplyvňujú technické riešenie. V minulosti pri riešení úloh na zníženie nákladovosti boli návrhové prvky a súvisiaca funkčná úroveň diaľnic viackrát diskutované. Napríklad bol návrh na doplnenie kategorizácie  cestných  komunikácií o diaľnicu v šírke 22,5 m. Návrhy na zmenu neboli odbornou verejnosťou akceptované.
     Technické normy sú priebežne upravované z hľadiska potrieb všeobecnej aktualizácie a v súčasnosti aj z dôvodu prispôsobovania sa Slovenska európskym štandardom. Z uvedených dôvodov v oblasti technických noriem nenavrhujeme prijať opatrenia. 
     Vo všeobecnosti sa nákladovosť projektov diaľnice zvyšuje v korelácii s upresneným  a podrobnejším návrhom technického riešenia v jednotlivých stupňoch projektovej dokumentácie. Tento nárast ovplyvňujú postupné upresnenie geológie, identifikácia inžinierskych sietí, tlak na riešenie všetkých pozemných komunikácií v dotknutom území v čo najširšom rozsahu, požiadavky obcí na dostupnosť diaľnice, čo zvyšuje hustotu mimoúrovňových križovatiek.
    Orgány a organizácie spolupôsobiace pri tvorbe projektu v zmysle stavebného zákona tiež významnou mierou ovplyvňujú umiestnenie stavby a rozsah objektovej skladby. Osobitnú skupinu objektov tvoria tzv. vyvolané investície. Ich rozsah je relatívne vysoký a má narastajúci trend.  Stavebník má v tomto smere obmedzenú kompetenciu, keďže o námietkach účastníkov konania rozhoduje stavebný úrad. Vznikom Národnej diaľničnej spoločnosti  očakávame, že tento subjekt, správajúci sa v intenciách obchodného zákonníka, bude účinnejšie čeliť nárastu vyvolaných investícií oproti Slovenskej správe ciest, ako rozpočtovej organizácie. Rámcový prehľad o vyvolaných investíciách je v prílohe č.7. 

B.2  Posudzovanie a schvaľovanie projektu

      Inštitucionálny rámec na zhodnotenie optimálneho využitia verejných investícií pri financovaní diaľničných stavieb je vytvorený zákonom č.254/1998 Z. z. o verejných prácach. V rámci vykonávania štátnej expertízy sa osobitne posudzuje optimálnosť technického, konštrukčného, technologického a ekonomického riešenia projektu. Je teda vytvorený priestor preto, aby stavebný zámer  diaľnice posudzovali – okrem stavebníka a predkladajúceho ministerstva – aj externí odborníci, vedecké alebo odborné inštitúcie. V súčasnej praxi ťažisko posudzovania je na orgáne štátnej expertízy, keďže stavebník a predkladajúce ministerstvo nemajú vybudované silné útvary na posudzovanie projektov a tým neuľahčujú v želateľnej miere prácu orgánu štátnej expertízy. Vo väčšine prípadov orgán štátnej expertízy zadáva vypracovanie posudkov technického riešenia len externým odborníkom - jednotlivcom. 
      Získali sme poznatky, že pri posudzovaní projektov diaľnic spolufinancovaných z kohézneho fondu EÚ konzultačnými firmami EÚ v štádiu, keď na projekt už bola vykonaná štátna expertíza, tieto firmy uplatnili významné zmeny v technickom riešení projektu až po redukciu priečneho profilu, čo umožnilo podstatné zníženie stavebných nákladov (napr. D1 Mengusovce –Jánovce ), ale aj opatrenia na ochranu životného prostredia, ktoré mali za následok mierne zvýšenie stavebných nákladov ( napr. D1 Bratislava, Viedenská cesta – Prístavný most ). Tento postup naznačuje, že tímové posudzovanie stavebného zámeru a projektov prináša väčší efekt. 
       Existujúci inštitucionálny rámec štátnej expertízy považujeme za vhodný. Ako každý systém aj tento má svoje rezervy. Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR bude v rámci pripravovanej novely zákona č. 254/1998 Z. z. o verejných prácach uplatňovať :
-	výhradne tímové posudzovanie stavebných zámerov diaľnic a rýchlostných ciest
-	definovanie stupňa záväznosti pripomienok štátnej expertízy nielen pre stavebníka, ale aj smerom k orgánom štátnej správy
-	vydanie prierezovej metodiky pre riadenie a kontrolu ceny stavby v procese prípravy a realizácie stavby
-	uvedenie  inštitútu  „maximálnej ceny verejnej práce“ do súladu so zákonom č. 18/1996 Z. z. o cenách.

       Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR bude pokračovať v personálnom posilnení činností na posudzovanie projektov v štruktúre ministerstva a na Slovenskej správe ciest.
     
      Na projektoch diaľnic v štádiu prípravy, ktoré sú predmetom študovania na uplatnenie systému súkromného a štátneho partnerstva vo financovaní (PPP) vykonal technickú expertízu poradca Mott MacDonald. V projektoch diaľnice D1 v celkovej dĺžke 94 km, v rôznych štádiách prípravy, poradca navrhuje opatrenia na zmenu trasy diaľnice vo výškovom vedení (v niektorých úsekoch aj na zmenu smerového vedenia), skrátenie a zmenu typu mostných konštrukcií.  Realizácia navrhovaných opatrení by mala priniesť zníženie nákladov posudzovaného úseku diaľnice D1 z 77 mld. Sk na 69 mld. Sk.  Samozrejme navrhované opatrenia treba prerokovať so zainteresovanými orgánmi a organizáciami a docieliť aj zmeny niektorých vydaných rozhodnutí v režime stavebného zákona. Túto úlohu bude plniť Národná diaľničná spoločnosť.

B.3  Valorizácia cien stavebných prác

     Na valorizáciu cien stavebných prác počas realizácie výstavby bola v období rokov 1996 až 2003 použitá metodika podľa regulačného výmeru Ministerstva financií SR č. R-3/1996 v znení neskorších predpisov. Táto metodika (viď ustanovenia časti B bodu 1. odsek 1 písmeno ab/ prílohy č. 22 výmeru MF SR č.R-1/1996) sa používa na niektorých stavbách v realizácii aj v súčasnosti. Princípom metodiky je, že cena je upravovaná o cenové vplyvy vyjadrené pomocou pomeru indexu vývoja cien stavebných prác za príslušný odbor, publikovaný Štatistickým úradom SR za dohodnuté obdobie a rovnakého druhu indexu za obdobie, ktoré predchádzalo dňu podania súťažného návrhu zhotoviteľom. Trendom vývoja týchto indexov je stály rast vzhľadom na dosahovanú infláciu v SR. Vývoj indexov cien stavebných prác v odbore inžinierskych stavieb v rokoch 1997 až 2003 s predpokladom vývoja do roku 2005 je znázornený v prílohe č.3.
     
     Slovenská správa ciest uplatňuje pri zohľadnení cenových vplyvov aj metódu ekonomicky oprávnených nákladov. Princípom metódy je úprava cien podľa kalkulačného vzorca, dohodnutého medzi obstarávateľom a zhotoviteľom. Uplatnenie tejto metódy spočiatku znamenalo nižšie hodnoty fakturačných indexov, neskoršie sa však tieto hodnoty  vyrovnali hodnotám získaným podľa metódy v zmysle výmeru MF SR č. R-3/1996. Porovnanie vývoja cien podľa metódy ekonomicky oprávnených nákladov a indexov podľa Štatistického úradu SR je v prílohe č.4. 

     Obidve metódy môžeme označiť za nie celkom transparentné. V štátoch EÚ používajú pri úpravách cien stavebných prác z titulu zmien nákladov metodiku odporúčanú Medzinárodnou federáciou inžinierov konzultantov (FIDIC). Princípom metódy je, že jednotlivé nákladové prvky stavebnej produkcie (mzdy, materiál) sa upravujú indexom vypočítaným z pomeru skutočných nákladových ukazovateľov v hodnotenom období a nákladových ukazovateľov v základnom období. Podrobnejšia informácia o tejto metóde je v prílohe č.5. Zavedenie tejto metodiky si vyžaduje zverejnenie štatistických údajov nákladových prvkov stavebnej produkcie na účely výpočtu. 

      Navrhujeme uplatniť úpravu cien pri zmenách nákladov stavebnej produkcie podľa metodiky FIDIC na všetkých novozačínaných stavbách diaľnic a rýchlostných ciest počnúc rokom 2006. 

B.4  Návrh opatrení

      Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR a Národná diaľničná spoločnosť  budú v pracovnom postupe pri príprave a realizácii projektov diaľnic a rýchlostných ciest uplatňovať nasledovné opatrenia zamerané na zníženie nákladovosti:
-	v dokumentácii pripravovaných stavieb diaľnice preveriť opodstatnenosť rozsahu navrhovaných vyvolaných investícií a vylúčiť zo stavieb objekty, ktoré nespĺňajú príslušné kritériá,
-	z Programu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest vylúčiť tie stavby diaľničných privádzačov, ktoré nespĺňajú kritériá smernice MDPT určujúcej rozsah diaľničných privádzačov,
-	pri pripravovanej novele zákona č. 254/1998 z.z. o verejných prácach uplatňovať
o	výhradne tímové posudzovanie stavebných zámerov diaľnic a rýchlostných ciest
o	definovanie stupňa záväznosti pripomienok štátnej expertízy nielen pre stavebníka, ale aj smerom k orgánom štátnej správy
o	vydanie prierezovej metodiky pre riadenie a kontrolu ceny stavby v procese prípravy a realizácie stavby
o	uvedenie inštitútu „maximálnej ceny verejnej práce“ do súladu so zákonom č. 18/1996 z. z. o cenách
-	alternatívy návrhu technického riešenia projektov diaľnice D1, vypracované v rámci technickej expertízy fy Mott MacDonald, prerokovať s príslušnými orgánmi a organizáciami a premietnuť ich do ďalších stupňov dokumentácie
-	pri zmenách nákladov stavebnej produkcie v realizácii uplatniť úpravu cien podľa metodiky FIDIC, počnúc rokom 2006 na všetkých stavbách diaľnic a rýchlostných ciest.

Uplatnenie opatrení treba z časového hľadiska vidieť v procese štandardnej prípravy stavieb a v realizácii novostavieb.