Aktualizácia nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest

Úvod

      Nový projekt výstavby diaľnic a rýchlostných ciest (ďalej len „nový projekt“) bol vypracovaný  v roku 2000 a schválený uznesením vlády č. 162/2001 z 21. 2. 2001.  Definoval rozsah diaľničnej siete Slovenska, ktorú tvoria diaľničné ťahy D1, D2, D3 a D4 v celkovej dĺžke 659 km a rozsah siete rýchlostných ciest, ktorú tvoria ťahy R1, R2, R3, R4, R5 a R6 v celkovej dĺžke 874 km. 

     Definovaná sieť diaľnic a časť siete rýchlostných ciest ( R3 a R4) je súčasťou TINA t. j. európskych multimodálnych koridorov (IV, V.a, VI.) a  jej doplnkových koridorov.

       Koncepcia územného rozvoja Slovenska 2001 (ďalej len „KURS 2001“), ktorá bola schválená vládou SR uznesením č. 1033/2001 a jej záväzná časť bola vyhlásená nariadením vlády SR č. 528/2002, vychádzala aj z podkladov MDPT SR – z pôvodného návrhu Nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest. KURS 2001 navrhla hierarchiu cestných koridorov v zmysle významu medzinárodného, celoštátneho a nadregionálneho. V rámci tejto koncepcie neodporučila ďalej uvažovať s cestným koridorom Banská Bystrica – Lučatín/Medzihorie – Ružomberok z dôvodov trvalej udržateľnosti dopravy v kontexte priestorového rozvoja SR a ochrany environmentálne citlivých a ekologicky hodnotných priestorov. Aktualizácia nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest podporuje navrhované cestné koridory v KURS 2001, ktoré vytvárajú dobrý predpoklad pre rozvoj sídelnej štruktúry a zabezpečujú rovnocennú dostupnosť všetkých krajských centier a ostatných významných sídelných rozvojových pólov k európskym nadradeným cestným trasám (TEN), ako aj k aglomeráciám európskeho významu. Zároveň zohľadnenie navrhovanej významnosti cestných koridorov schválených v KURS 2001 v Aktualizácii nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest vytvára dobrý predpoklad dlhodobých rozvojových podmienok všetkých krajov. 
 
     V novom projekte boli definované nasledovné finančné zdroje  na prípravu a výstavbu : emitovanie štátnych dlhopisov, vládne úvery od európskych rozvojových bánk a predvstupový fond EÚ- ISPA.  Na obdobie rokov 2001 až 2004 boli plánované  ročné výdavky v objemoch  9,2 až 11,3 mld. Sk.   Na  obdobie  rokov   2005  až  2006   v    objemoch  12,6 – 13,6 mld. Sk. Pri zohľadnení týchto výdavkov  bol konštruovaný harmonogram postupu výstavby na roky 2001 – 2004 s výhľadom do roku 2006.  Podľa tohto harmonogramu sa do roku 2006 predpokladalo dať do užívania 65 km diaľnic, 35 km dvojpruhových rýchlostných ciest v trase budúcej diaľnice a diaľničné privádzače v dĺžke 20 km. Ďalej rýchlostné cesty štvorpruhové v dĺžke  27 km a dvojpruhové v dĺžke 18 km. 

    V Správe o plnení nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest, ktorú vláda vzala na vedomie svojím uznesením  č. 904 z 21. augusta 2002, bolo vyhodnotené plnenie harmonogramu postupu výstavby  za obdobie február 2001 až máj 2002.  V dôsledku nenaplnenia plánovaných ročných výdavkov, podhodnotenia tendencie  nárastu cien stavebných prác a rozpočtovej rezervy jednotlivých stavieb, ako aj omeškania rozhodnutí v režime stavebného zákona, došlo k narušeniu vecného plnenia harmonogramu postupu výstavby. Bolo zjavné, že pri týchto tendenciách sa nenaplní harmonogram odovzdania stavieb do užívania do roku 2006 a treba ho prispôsobiť novým podmienkam. Z týchto dôvodov vláda uložila aktualizovať nový projekt výstavby diaľnic a rýchlostných ciest.

Zásady aktualizácie nového projektu

   Pri aktualizácii nového projektu vychádzame z týchto zásad:
-	zachovať základnú koncepciu a definovanie diaľničnej siete a siete rýchlostných ciest podľa nového projektu, s prihliadnutím na súlad s Koncepciou územného rozvoja Slovenska – 2001,
-	rešpektovať súbor stavieb určených na začatie a dokončenie vo vymedzených časových horizontoch  v novom projekte, resp. tento súbor v zásade nerozširovať a nenavrhovať konzerváciu stavieb,
-	harmonogram postupu prác zostaviť na obdobie do roku 2006, s predbežným výhľadom aj na ďalšie roky,
-	ročné výdavky zo štátneho rozpočtu navrhovať v kontinuite výdavkov z predchádzajúcich rokov,  s medziročným nárastom výdavkov o cca 500  - 700 mil. Sk, (táto zásada nie je uplatnená v rozpočtovom roku 2004),
-	v období rokov 2004 – 2006 počítať s nárastom zdrojov  z fondov EÚ a po schválení finančného plánu čerpania prostriedkov z kohézneho fondu a európskeho fondu regionálneho rozvoja (ERDF) upresniť harmonogram postupu výstavby,
-	v súlade s programovým vyhlásením vlády urýchlene preštudovať možnosti vstupu súkromného kapitálu do programu výstavby diaľnic a navrhnúť stratégiu alternatívneho financovania.

Financovanie výstavby

      Financovanie výstavby diaľnic od roku 1995 sa uskutočňovalo na základe Dlhodobého modelu financovania výstavby diaľnic, prijatého uznesením vlády č.573/1997. Princípom modelu je, že financovanie sa zabezpečovalo výhradne z úverových zdrojov (vládne úvery a úvery prijaté Štátnym fondom cestného hospodárstva),  prípadne zo zdrojov z predaja štátnych dlhopisov. Dlhová služba je financovaná zo štátneho rozpočtu. Tento model bol bez zmeny uplatnený až do roku 2001, t.j. do doby zrušenia Štátneho fondu cestného hospodárstva. Umožňoval nasledovné ročné výdavky do prípravy a výstavby:
1997	10,176 mld. Sk	
1998	9,883 mld. Sk	
1999	7,657 mld. Sk	
2000	8,098 mld. Sk	
2001	7,988 mld. Sk.	

    V sledovanom období boli študované aj iné možnosti získavania zdrojov na výstavbu. V rokoch 1997-1998  medzinárodná konzultačná organizácia  PARKMAN (Veľká Británia) vypracovala štúdiu alternatívnych mechanizmov financovania výstavby diaľnic s akcentom na spoplatnenie diaľnic a uplatnenia koncesného obstarávania. V záveroch štúdie je uvedené, že  vyhliadky na  zabezpečenie výstavby zostávajúcej časti diaľničnej siete prostredníctvom samostatných koncesií (BOT koncesie, systém „Postav - Prevádzkuj-Preveď“) sú mizivé, a to s prihliadnutím na dopravné intenzity a odhadovanú akceptovateľnú cenu mýta. Ďalšie koncepcie prezentované v štúdii, ako predaj práv na prevádzkovanie jestvujúcej diaľnice, alebo založenie  súkromnej spoločnosti na rozvoj a údržbu diaľnic, neboli následne z rôznych dôvodov hlbšie prepracované. 
    Ďalší študijný materiál  (Spoplatnenie užívateľov diaľnic formou mýta – Dopravoprojekt 1999) bol orientovaný na koncepciu štátom zmýtnenej diaľnice. Zo záverov štúdie vyplýva, že zavedenie mýtneho režimu na diaľniciach a rýchlostných cestách SR je z hľadiska budúceho finančného efektu realizovateľné a možno ho odporučiť ako alternatívu k dnešnému systému nálepiek od roku 2007. Štúdia bola podkladom k návrhu Koncepcie spoplatnenia užívateľov diaľnic, ktorý bol schválený uznesením vlády č. 728/1999.
    
   Štátny fond cestného hospodárstva bol zrušený k 1.1. 2002. Týmto aktom stratilo cestné hospodárstvo inštitúciu na finančné plánovanie pre oblasť výstavby diaľnic. Zaniklo budovanie právneho a účtovného rámca najmä vo vzťahu k vyberaniu účelových daní a poplatkov. 

   V rozpočtovom roku 2002 neboli vytvorené podmienky na zobratie nových úverov a zdroje na prípravu a výstavbu diaľnic boli v rozhodujúcej miere obstarané z predaja štátnych dlhopisov. Išlo teda o zásadný odklon od prijatého modelu financovania výstavby diaľnic. Ministerstvo financií SR neprezentovalo po zrušení Štátneho fondu cestného hospodárstva žiadny nový model financovania.  V rozpočtovom roku 2003 je istý návrat k pôvodnému modelu financovania v tom, že sú vytvorené podmienky na prevzatie nových úverov do výšky 4,5 mld. Sk. Treba však poznamenať, že konkrétne zdroje financovania programu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest – okrem úverových – nie sú v štátnom rozpočte na rok 2003 osobitne špecifikované. 
     
    V rozpočtovom roku 2003 plánované výdavky  na prípravu a výstavbu diaľnic a rýchlostných ciest dosiahnu 9,592 mld. Sk, z toho zo štátneho rozpočtu 8,500 mld. Sk a z rozpočtového opatrenia Ministerstva financií SR 1,092 mld. Sk. Z týchto výdavkov sú ďalšími rozpočtovými opatreniami MF SR viazané prostriedky v sume 0,386 mld. Sk. 
    Vo východiskách štátneho rozpočtu na rok 2004 majú kapitálové výdavky na prípravu a výstavbu diaľnic a rýchlostných ciest dosiahnuť  8,500 mld. Sk. Táto suma nezodpovedá deklarovaným zásadám aktualizácie nového projektu, keďže nezabezpečuje žiadny nárast medziročných výdavkov zo štátneho rozpočtu. 
    V ďalších rokoch pri rešpektovaní zásad aktualizácie nového projektu navrhujeme plánovať výdavky zo štátneho rozpočtu na prípravu a výstavbu diaľnic  v týchto objemoch:

2005.....................10,928 mld. Sk
2006.....................11,530 mld. Sk.

     Zdroje týchto výdavkov  budú v rozhodujúcej miere z emisie štátnych cenných papierov a čiastočne úvery.  Úvery sú podľa súčasných informácií ochotné poskytnúť bankové inštitúcie ako EIB, EBRD, KfW a  Commerzbank. Konkrétne EIB navrhuje poskytnúť úver v objeme 350 mil. eur v plánovacom období do roku 2005.

   Uvedené výdavky  budú v roku 2003 navýšené o podiel ISPA na financovanie projektu D1 Bratislava Viedenská cesta – Prístavný most, na ktorý je už podpísané finančné memorandum EÚ.  Na túto stavbu plánujeme v roku 2003 objem podielu ISPA 328 mil. Sk. Navýšenie výdavkov v rokoch 2004 – 2006 bude upresnené v priebehu roka 2003 v konkretizácii finančných plánov  na základe príjmov z kohézneho fondu pre Slovenskú republiku.  V pracovnom postupe sa uchádzame o čerpanie finančných prostriedkov z kohézneho fondu  na tieto 4 projekty :  D1 Mengusovce – Jánovce, D3 Svrčinovec – Skalité, D1 Višňové – Dubná Skala a D1 Považská Bystrica – Vrtižer. Počítame s tým, že pri predbežných finančných podmienkach bude možné minimálne 3 z týchto projektov spolufinancovať z kohézneho fondu.
      Sektorový operačný plán Doprava na roky 2004 – 2006 navrhuje spolufinancovanie zo štrukturálnych fondov EÚ celý súbor projektov, z ktorých sú najvýznamnejšie R1 Žarnovica – Šášovské Podhradie a R2 Ožďany – preložka. Po upresnení finančného plánu čerpania prostriedkov z Európskeho fondu regionálneho rozvoja (ERDF) bude možné špecifikovať výdavky  na vybrané stavby rýchlostnej cesty R1, doplnkovej siete TINA a privádzačov.

     Konkretizácia finančného plánu čerpania prostriedkov z fondov EÚ vyvolá opätovnú aktualizáciu, resp. úpravu harmonogramu začatia a odovzdania stavieb do užívania. V predbežnej kvantifikácii výdavkov s využitím možnosti čerpania prostriedkov z fondov EÚ vyjadrujeme možnú absorbčnú schopnosť jednotlivých projektov, ktoré môžeme pripraviť na začatie v pracovnom postupe v plánovacom období 2004 – 2006. Zreálnenie čerpania prostriedkov z fondov EÚ bude súčasťou Správy o plnení aktualizovaného nového projektu výstavby diaľnic a rýchlostných ciest, ktorú predloží  minister dopravy pôšt a telekomunikácií na rokovanie vlády v júni 2004. 
     
Predbežná kvantifikácia výdavkov s využitím možnosti čerpania prostriedkov z fondov EÚ:
v mil. Sk
Zdroj	2003	2004	2005	2006	Zostatok po roku 2006	
ISPA	328,7	370,0	426,6	0	0	
Kohézny fond	0	1 000,0	2 400,0	2 900,0	10 572,4	
Štrukturálny fond	0	200,0	950,0	1 850,0	3 210,0	
Spolu:	328,7	1 570,0	3 776,6	4 750,0	13 782,4	

    Špecifikácia stavieb spolufinancovaných z fondov EÚ je v prílohe č. 2.
    
Harmonogram  začatia a odovzdania stavieb do užívania v období 2003 – 2006

   Pri zohľadnení zásad aktualizácie nového projektu a predpokladaných výdavkov na jednotlivé roky výstavby zo zdrojov štátneho rozpočtu a fondov EÚ, ako aj pri rešpektovaní dosiahnutého stupňa investorskej a projektovej prípravy jednotlivých stavieb, je navrhovaný harmonogram postupu výstavby do roku 2006. Harmonogram tvorí prílohu k uzneseniu vlády a podrobný rozpis ročných výdavkov na jednotlivé stavby diaľnic a rýchlostných ciest je v prílohe č. 2.  Prehľad o dopravnej intenzite a vnútornom percente výnosnosti na novozačínaných stavbách je v prílohe č. 3.

   Z porovnania harmonogramu postupu výstavby z nového projektu do roku 2006 s jeho aktualizáciou vyplýva, že so zreteľom na upresnené finančné vstupy a naväzujúce vecné plnenie, dochádza k odsunu termínu začatia výstavby u 11 stavieb v rozmedzí 1-3 roky. K odsunu termínu  ukončenia stavieb u 9 stavieb v rozmedzí 1-2 roky. 

   Podľa  harmonogramu  odovzdáme  v období  od  roku 2003  do  roku 2006 do užívania 28,4 km diaľnic, 17,6 km dvojpruhových rýchlostných ciest v trase budúcej diaľnice, 20,6 km  štvorpruhových  rýchlostných  ciest, 11,2 km dvojpruhových rýchlostných ciest a 2,8 km diaľničných privádzačov.  

  Pri napĺňaní harmonogramu sa javia tieto neistoty: 
-	nenaplnenie finančných zdrojov, najmä z fondov EÚ z aspektu, koľko stavieb bude možné z tohto fondu financovať,
-	rozhodnutie o spoplatnení diaľnice a rýchlostných ciest pre nákladné vozidlá nad 12 t formou elektronického mýta do roku 2006, čo si vyžaduje osobitnú investíciu  v rámci predpokladaných výdavkov,
-	náročnosť investorskej a projektovej prípravy stavieb najmä majetkovoprávne vyrovnanie, resp. uplatnenie  vyhlášky Ministerstva financií č. 465/1991 Zb. o cenách stavieb, pozemkov, trvalých porastov, úhradách za zriadenie práva osobného užívania pozemkov a náhradách za dočasné užívanie pozemkov v znení neskorších predpisov. Citovaná vyhláška ustanovuje náhrady statickým spôsobom bez ohľadu na cenovú hladinu nehnuteľností na trhu. Vlastníci pozemkov majú indície, že táto vyhláška je v rozpore s čl. 20 ods.4 Ústavy SR, ktorý obsahuje ako jednu zo základných podmienok  vyvlastnenia primeranosť náhrady. Táto skutočnosť v  praxi spôsobuje odsun plánovaného termínu začatia niektorých stavieb.

Alternatívne financovanie výstavby a očakávané prínosy

      Ako sme uviedli v časti „Financovanie výstavby“  štúdia PARKMAN obsahuje výsledky rozborov niekoľkých predbežných finančných modelov s cieľom preskúmať rýchlosť, pri ktorej môže byť dokončený program výstavby diaľnic za rozdielnych podmienok financovania. Rozbory zahrnujú  aj stratégiu použitia súkromných koncesií založených na princípe spoplatnenia diaľnic. V rámci tejto stratégie boli skúmané tieto varianty :
-	samostatné koncesie pre ešte nevybudované úseky diaľnice,
-	predaj koncesie na spoplatnenie jestvujúcich úsekov diaľnic na stanovené obdobie a reinvestovanie výnosu z predaja do výstavby nových úsekov diaľnice prostredníctvom revolvingového fondu,
-	založenie súkromnej spoločnosti, ktorá by bola zodpovedná za prevádzkovanie jestvujúcich diaľnic a ktorá by reinvestovala zisk do výstavby nových diaľnic.

V prípade uplatnenia súkromnej koncesie, modelové výsledky naznačili, že úseky diaľnice, ktoré treba ešte vybudovať, neprinášajú dostatočne vysoký výnos nato, aby boli zdôvodniteľné ako samostatné súkromné koncesie. Stupeň výnosnosti u koncesie na 35 rokov by bol prakticky záporný, vyšší stupeň výnosnosti (3,5%)  sa môže dosiahnuť u koncesie  na 50 rokov. Záujem súkromných investorov je teda nepravdepodobný. Vo výpočtoch bola uvažovaná výška poplatkov v rozmedzí 0,70 až 2,10 Sk za kilometer pre osobné vozidlá a trojnásobok tejto sadzby pre nákladné vozidlá. Pozitívny výsledok by sa dosiahol pri vyššej sadzbe poplatku. Aj v prípade pozitívneho výsledku by zostala otázna akceptovateľnosť sadzby poplatku vyššia ako 2,10 Sk/km. 
Z hodnotenia ďalšej stratégie  -  predaja práv na prevádzkovanie jestvujúcej diaľnice – vyplýva, že táto by mohla byť úspešná, ak vláda bude garantovať minimálny budúci tok príjmov. Išlo by o tzv. stredne rizikový typ koncesie. Z časového hľadiska  bude efektívne jeho zavedenie do praxe  asi po roku 2005.  
V rámci hodnotenia stratégie samostatnej súkromnej spoločnosti bol vypracovaný náčrt  finančného plánu. Jeho výsledky ukázali, že  súkromná spoločnosť vlastniaca dlhodobú koncesiu by mohla z výnosov zo spoplatnenia zabezpečovať podstatne pomalšie tempo výstavby, aké by mohla dosiahnuť štátna spoločnosť s využitím úverových zdrojov. Preto táto stratégia by mala byť doplnená o konkrétnu účasť štátu na dofinancovaní.   
Výsledky štúdie firmy PARKMAN naznačujú, že zapojenie súkromného kapitálu do výstavby diaľnic je možnou alternatívou napríklad pri stratégii predaja koncesie na spoplatnenie jestvujúcich úsekov diaľnic.
 Ministerstvo dopravy, pôšt a telekomunikácií SR  a Slovenská správa ciest budú tieto možnosti adresnejšie študovať  v  nasledovných krokoch: verejné obstaranie štúdie realizovateľnosti vstupu súkromného kapitálu do výstavby, vyhodnotenie štúdie za účasti finančného poradcu, v prípade kladných výsledkov štúdie rozhodnutie vlády o systéme spoplatnenia diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, verejná súťaž na koncesionára, výber víťaza, príprava a podpis koncesnej zmluvy. Vyhodnotenie štúdie realizovateľnosti sa predpokladá v prvom polroku 2004. 
Výdavky na obstaranie a vyhodnotenie štúdie realizovateľnosti vstupu súkromného kapitálu do výstavby dosiahnu v rozpočtovom roku 2004 cca 40  mil. Sk, z toho za dodanie štúdie 20 mil. Sk a konzultačné služby 20 mil. Sk.

Rozvojové tendencie na diaľničnej sieti a sieti rýchlostných ciest po roku 2006

     V súčasnosti máme v prevádzke celkom 301 km diaľnic a 75,2 km rýchlostných ciest. Z harmonogramu postupu výstavby do roku 2006 vyplýva,  že prírastok v tomto období bude na diaľniciach  28,4 km, to znamená celkom 329,4 km diaľnic. Na rýchlostných cestách (dvojpruhové a štvorpruhové) bude prírastok 49,4 km, to znamená celkom 124,6 km rýchlostných ciest.

     Dĺžka  rozostavaných stavieb  diaľnic  v závere  roka   2006  bude 63,9 km a stavieb rýchlostných ciest 63,0 km. Na dokončenie týchto rozostavaných stavieb bude potrebných cca 40 mld. Sk.  Prvoradou úlohou bude dokončiť rozostavané úseky v čo najkratšom čase. Pokiaľ sa ročné výdavky na výstavbu zásadne nezvýšia ani po roku 2006, potom dokončenie rozostavaných úsekov potrvá 3 - 4 roky.

    Ďalšie smerovanie výstavby, resp. novozačínané stavby po roku 2006 by mali byť na diaľničnom ťahu D1 v úsekoch Hubová – Ivachnová a Budimír – Košické Olšany, na rýchlostnej ceste R1 v úseku Malanta – Čaradice a na rýchlostnej ceste R4 v úseku Košice – Milhosť, na diaľničnom ťahu D3 v úsekoch Čadca, Bukov- Svrčinovec,  Brodno – Kysucké Nové Mesto a Kysucké Nové Mesto – Čadca – juh .  Ďalej dokončiť II. etapu diaľničného privádzača Žilina juh.