Príloha č.  1

Inštitucionálne zabezpečenie a proces prípravy a realizácie PPP projektov v Českej republike

Česká republika je vzhľadom na svoje niekoľkoročné skúsenosti v oblasti PPP, ako aj blízkosť kultúrneho, socio-ekonomického a legislatívneho prostredia, pre Slovensko inšpiráciou pri vytváraní návrhu inštitucionálneho zabezpečenia a procesu prípravy a realizácie PPP projektov. Predkladaná príloha má za cieľ predstaviť inštitucionálne zabezpečenie a proces prípravy a realizácie PPP projektov v ČR. Prvá časť tejto prílohy sa zaoberá opisom politiky PPP v ČR, druhá úlohami hlavných aktérov zahrnutých do procesu prípravy a realizácie PPP projektov a záverečná rozoberá jednotlivé fázy tohto procesu. Materiál prináša okrem poznatkov o nastavení českého modelu inštitucionálneho zabezpečenia a procesu prípravy a realizácie PPP aj praktické skúsenosti týkajúce sa jeho fungovania, ktoré boli získané pri návšteve a konzultáciách s českými odborníkmi v oblasti PPP.

POLITIKA

Politika PPP sa v ČR rozbieha za posledné štyri roky veľmi dynamickým tempom. Už v roku 2003 prikročila ČR k prvým krokom spojeným s vytváraním vhodného prostredia pre realizáciu PPP projektov. V roku 2003 bola uskutočnená prvotná analýza legislatívnych podmienok pre realizáciu PPP politiky. Neskôr, v roku 2004, deklarovala vláda ČR svoj záujem na vytváraní a podpore politiky PPP, na základe ktorej bola definovaná úloha Ministerstva financií ČR ( ďalej len „MF ČR“ ) v procese prípravy a realizácie projektov PPP, ako aj úloha Centrálnej jednotky na podporu realizácie PPP projektov – PPP Centra. Navrhnutý inštitucionálny rámec realizácie politiky PPP bol inšpirovaný britským modelom.

Proces prípravy a realizácie PPP projektov, ale najmä úloha jednotlivých subjektov v tomto procese na strane verejného sektora boli navrhnuté v materiáli Politika partnerstva verejného a súkromného sektora v Českej republike, ktorý schválila vláda ČR v januári 2004. V rámci tohto procesu MF ČR ako regulátor monitoruje výšku celkových dlhodobých záväzkov plynúcich z PPP projektov a presadzuje dodržiavanie všeobecne platných štandardov PPP vrátane dodržiavania kontrolného procesu v priebehu prípravy PPP projektov.  Reguláciou je poverené oddelenie regulácie a metodiky PPP, ktoré má 5 zamestnancov a je súčasťou rozpočtovej sekcie.
 
Cieľom vlády ČR bolo oddeliť regulačnú úlohu MF ČR a metodickú a podpornú úlohu pri príprave PPP projektov. Z uvedeného dôvodu vláda ČR zriadila v pôsobnosti MF ČR akciovú spoločnosť Centrum pre implementáciu partnerstva verejného a súkromného sektora, tzv. PPP Centrum. PPP Centrum je akciová spoločnosť, ktorej účelom a poslaním je riadenie PPP projektov na strane verejného sektora, t.j. aktívne podieľanie sa na vytváraní príležitostí k týmto projektom, vyhľadávanie investičných partnerov, zastrešovanie a realizácia projektov a poskytovanie poradenského servisu. Úlohou PPP Centra je identifikácia a iniciácia vhodných projektov, vypracovávanie úvodnej dokumentácie a úvodných komerčných a finančných analýz (projektový zámer), asistencia verejnému sektoru pri výbere a riadení poradcov, asistencia pri projektovom riadení zo strany zadávateľa, spolupráca pri vyhodnocovaní návrhov a ponúk, spolupráca pri stratégii výberu súkromného partnera a metodická podpora a vzdelávanie (semináre pre kraje, mestá a obce).
 
INŠTITUCIONÁLNE ZABEZPEČENIE

Medzi hlavné subjekty zapojené do prípravy a realizácie PPP projektov v ČR patria MF ČR, PPP Centrum a Asociácia PPP.

MF ČR ako regulátor má vo všetkých fázach predkladania projektu PPP na rokovanie vlády ČR povinnosť vypracovať stanovisko k projektu z hľadiska rizík na rozpočet verejnej správy. Má tak právo nesúhlasiť s ďalším postupovaním projektu. Avšak povinnosť vypracovávať stanoviská nie je nikde zákonne ukotvená. MF ČR má podľa Politiky vlády ČR v oblasti PPP schvaľovať návrhy zabezpečenia verejnej služby formou PPP pred zahájením verejného obstarávania, a to hlavne z perspektívy pripravenosti transakcie, fiškálnych dopadov a súladu s politikou PPP a schvaľovať návrhy na uzavretie finálnej zmluvnej dokumentácie v zmysle fiškálnych dopadov a konzistencie so štandardnými zmluvnými pravidlami.

PPP Centrum v procese prípravy a realizácie projektu PPP identifikuje a iniciuje možné projekty PPP, vypracováva úvodnú dokumentáciu a úvodné komerčné a finančné analýzy, asistuje pri výbere a riadení (prípadne riadi) súkromných poradcov zadávateľa, tak, aby bol verejný sektor súkromnému sektoru rovnocenným partnerom, podieľa sa na riadení PPP projektu zo strany zadávateľa, spolupracuje pri príprave stratégie výberu súkromného partnera a pri vyhodnocovaní návrhov a ponúk pri výbere víťaza verejného obstarávania. Jeho úlohou je aj metodická podpora a vzdelávanie.

Vláda ČR zriadila aj tzv. Medzirezortnú skupinu na ministerstve financií, ktorá sa zaoberá aplikáciou PPP politiky vlády v jednotlivých rezortoch. Platforma je zložená zo zástupcov všetkých rezortov (v prípade záujmu územných samosprávnych celkov taktiež z ich zástupcov) a vedená Riadiacim výborom. Riadiaci výbor má 5 stálych zástupcov a to 2 zástupcov MF ČR, 1 zástupcu Ministerstva pre miestny rozvoj ČR a 2 zástupcov PPP Centra. Táto medzirezortná skupina zabezpečuje výber prioritných projektov z projektov zadávaných formou PPP, komentuje rozvoj PPP na jednotlivých rezortoch, vypracováva súhrnnú správu pre vládu ČR a dáva odporučenia a kladie požiadavky na regulátora (MF ČR) v oblasti PPP.

V ČR sa na strane súkromných partnerov v projektoch PPP vytvorila osobitná inštitúcia, tzv. Asociácia PPP, ktorá združuje banky, poradenské a stavebné spoločnosti a advokátske kancelárie (má cca 85 členov). Asociácia je dobrovoľné združenie a jej úlohou je okrem iného poskytovať aktuálne informácie členom Asociácie z oblasti legislatívy a metodiky PPP, aktívne sa zúčastňovať pri príprave, rozpracovaní a vyhodnotení pilotných projektov, spolupracovať s ústrednými orgánmi štátnej správy v oblasti PPP, iniciovať legislatívne a organizačné zmeny a usporadúvať konferencie a semináre s cieľom zvýšiť povedomie v oblasti PPP. Asociácia spolupracuje aj s PPP Centrom.
 
STRUČNÉ HODNOTENIE ČESKÉHO MODELU 

Podľa názoru a skúseností odborníkov z oblasti PPP z MF ČR a PPP Centra možno inštitucionálne zabezpečenie prípravy a realizácie projektov PPP a pravidlá v tomto procese považovať za vyhovujúce. Existujú však aj názory odborníkov, že koncept samostatnej organizácie sa neosvedčil, lebo nebola ministerstvami akceptovaná ako partner. V každom prípade sa však ČR musí vyrovnávať s niektorými nedostatkami, ktoré sa vyskytli pri implementácii PPP politiky. 

Podľa názoru MF ČR je nevyhnutné určiť jasné pravidlá pre proces identifikácie, prípravy a realizácie PPP projektov a regulovať celý proces, pretože jednotliví zadávatelia majú snahu postupovať pri príprave PPP projektov individuálne a nevítajú reguláciu MF ČR a metodickú podporu PPP Centra. Zo skúseností možno konštatovať, že niektorí zadávatelia nerešpektovali metodiku, ktorú vypracovalo PPP Centrum a nemali záujem deliť sa s informáciami v jednotlivých štádiách prípravy projektu. Bolo by preto vhodné podmieniť získanie finančných zdrojov na prípravu projektu záväzkom zadávateľa o dodržovaní oficiálne schválených metodik a prístupov, ktoré by zvyšovali pravdepodobnosť zodpovednej prípravy projektu podľa najlepšej dostupnej praxe.

Vážnym problémom, s ktorým sa ČR neúspešne vyrovnáva aj v súčasnosti, je financovanie PPP Centra. V PPP Centre v súčasnosti pracuje 10 odborníkov (pôvodný plán pri zriaďovaní Centra bolo 20 zamestnancov) na jednotlivé aspekty PPP projektov (projektové riadenie, právo, finančné analýzy a riadenie rizík, technické zručnosti z rôznych oblasti, v ktorých sa PPP projekty realizujú, a to napr. stavebníctvo, zdravotníctvo, energetika a pod.). Ak však má štát záujem poskytnúť podporu verejnému sektoru pri príprave projektov a zriadiť podobnú inštitúciu ako je PPP Centrum, potrebuje získať kvalitných odborníkov zo súkromného sektora, ktorí disponujú vyššie uvedenými znalosťami a majú potrebné skúsenosti. Takýchto odborníkov je však potrebné dostatočne finančne motivovať, pretože má o nich významný záujem aj súkromný sektor.

Je potrebné zabezpečiť, aby úroveň ich finančného ohodnotenia bola adekvátna voči mzdovej úrovni v súkromnej sfére. Aj z tohto dôvodu bola štátom v prípade jednotky PPP v ČR zriadená osobitná akciová spoločnosť s plánovanou vyššou úrovňou mzdového ohodnotenia, avšak postupne dochádzalo k znižovaniu finančných prostriedkov, ktoré vláda ČR poskytovala PPP Centru, čím sa vytvorilo pre zamestnancov PPP Centra nestabilné pracovné prostredie.
 
PROCES PRÍPRAVY A REALIZÁCIE PPP PROJEKTU

Proces prípravy a realizácie PPP projektov sa v ČR delí do 7 nasledujúcich etáp: 

1.	Identifikácia projektu
2.	Posúdenie uskutočniteľnosti projektu
3.	Príprava súťažiteľného projektu
4.	Výber partnera 
5.	Uzavretie zmluvy
6.	Riadenie a monitorovanie projektu
7.	Ukončenie zmluvy

Identifikácia projektu
 
Na základe stratégie zadávateľa a identifikácie jeho potrieb sa stanovia požadované ciele a výstupy projektu. V rámci predbežnej zjednodušenej analýzy zadávateľ vyhodnotí zvažované možnosti realizácie projektu a vytipuje preferované riešenie, ktoré by pre neho bolo dostupné. Po prvotnom návrhu štruktúry projektu môže byť pripravený projektový zámer. Na základe uznesenia vlády ČR môže byť tento zámer schválený ako pilotný projekt.
 
Predloženie návrhu pilotného projektu na rokovanie vlády ČR (Identifikácia projektu)

Návrh pilotného projektu musí byť zostavený v súlade s Osnovou návrhu pilotného projektu, ktorá bola schválená vládou ČR uznesením č. 791/2004 a musí spĺňať Kritériá pre predloženie návrhu pilotného projektu schválené vládou ČR uznesením č. 791/2004. Medzi kritériá pre predloženie návrhu pilotného projektu na rokovanie vlády ČR patria rozpočtové dopady, prenos rizík a ľahko definovateľné výstupy (projekty, u ktorých sa dajú dobre a jednoznačne definovať parametre požadovaných služieb a majú s vysokou pravdepodobnosťou predpoklady pre dosiahnutie priaznivých parametrov „hodnoty za peniaze“). Návrh pilotného projektu musí tiež byť v súlade s prioritami programového vyhlásenia vlády. Kritériá nie sú vyčerpávajúcim zoznamom všetkých aspektov, ale v prvej fáze napomôžu vylúčiť tie projekty, u ktorých je málo pravdepodobné dosiahnutie „hodnoty za peniaze“.

Návrh pilotného projektu predkladá na rokovanie vlády ČR zadávateľ. Zadávateľom je tá zložka verejného sektoru, ktorá zodpovedá za dodávku verejnej služby alebo zabezpečenie verejnej infraštruktúry ako napr. príslušné ministerstvo, krajský úrad alebo obecná samospráva. Obsahom návrhu pilotného projektu v súlade s osnovou schválenou vládou ČR je stručný popis projektu (podstata a ciele projektu, rámcové vymedzenie poskytovaných verejných služieb, príjemcov služieb), definícia zadávateľa a úloha ďalších subjektov verejného sektora, predpokladané zdroje financovania, typ PPP projektu (DBFO, koncesia, BOT a pod.) a plán projektu (časový harmonogram, platobné mechanizmy, stručná definícia výstupov projektu a pod.).

Vláda ČR berie návrhy pilotných projektov na vedomie a zaraďuje vhodné návrhy pilotných projektov do ďalšieho štádia prípravy. Úlohou PPP Centra pri príprave návrhu pilotného projektu je asistencia zadávateľovi, hodnotenie kritérií návrhu pilotného projektu a vyhľadanie case studies (či existujú podobné PPP projekty v iných krajinách). 

Vypracovanie štúdie realizovateľnosti

V prípade zaradenia návrhu pilotného projektu do ďalšej vlny pilotných projektov začína fáza vypracovania štúdie realizovateľnosti. Štúdiu realizovateľnosti spracovávajú renomovaní poradcovia, nie PPP Centrum. Poradcovia, ktorí vypracúvajú štúdiu realizovateľnosti, majú zmluvný vzťah so zadávateľom. Poradca sa vyberá prostredníctvom verejného obstarávania, pričom PPP Centrum pomáha zadávateľovi pri výbere poradcu. PPP Centrum má vypracovanú metodiku výberu poradcu, tzv. Príručka pre výber a riadenie poradcov a materiál Vzorová zadávacia dokumentácia k nadlimitným verejným zákazkám na poskytnutie poradenských služieb pri príprave a realizácii PPP projektu. Táto zadávacia dokumentácia bola vypracovaná na základe skúseností z už realizovaných výberov poradcov pre PPP projekty, na ktorých príprave sa PPP Centrum podieľalo.

Vypracovanie štúdie realizovateľnosti si vyžaduje právne, technické a finančné znalosti a jej súčasťou sú finančné modely tzv. „Public Sector Comparator“ a „Public Private Comparator“, ktoré zachycujú čistú súčasnú hodnotu finančných tokov z pohľadu zadávateľa pri zabezpečení projektu klasickou cestou a formou PPP. Na základe ich porovnania sa zistia potenciálne dosiahnuteľné úspory nákladov (hodnota za peniaze). V ČR neexistuje jednotná metodika pre „Public Sector Comparator“ a „Public Private Comparator“. Je na externých poradcoch ako nastavia finančné modely a dôsledkom toho je, že regulátor (MF ČR) nevie presne vyhodnotiť prácu poradcov. Preto MF ČR požaduje od PPP Centra, aby zanalyzovalo výsledky práce súkromných poradcov. PPP Centrum by malo mať kapacity na to, aby zhodnotilo, či je štúdia realizovateľnosti urobená korektne. V budúcnosti by bolo vhodné vypracovať metodiku tvorby a posudzovania týchto ukazovateľov, čím by sa vytvoril nástroj ich štandardizácie a znížili by sa transakčné náklady spojené s ich posudzovaním.

Každý zadávateľ už vo fáze vypracovania štúdie realizovateľnosti ustanovuje tzv. Riadiaci výbor. Riadiaci výbor je zložený zo zástupcov zadávateľa, MF ČR, PPP Centra a zástupcov ostatných zainteresovaných strán. Riadiaci výbor má rozhodovaciu právomoc o projekte. Riadiaci výbor je informovaný o tom, ako sa vypracúva štúdia realizovateľnosti, pretože súkromný poradca prezentuje na riadiacom výbore výstupy štúdie realizovateľnosti. Všetci členovia riadiaceho výboru môžu štúdiu realizovateľnosti pripomienkovať.
 
Štúdia realizovateľnosti sa pripravuje cca 6 mesiacov a predkladá ju do vlády ČR zadávateľ ako súčasť koncesného projektu. Súčasťou koncesného projektu sú ďalšie náležitosti, ktoré upravuje všeobecne záväzný právny predpis. Koncesný projekt sa predkladá do vlády ČR na základe koncesného zákona (ak vypracúva koncesný projekt kraj, predkladá sa zastupiteľstvu kraja, ak obec, zastupiteľstvu obce). Po schválení koncesného projektu vládou ČR začína príprava PPP projektu. 

Príprava projektu

Zadávateľ by mal v tejto fáze predovšetkým zabezpečiť vypracovanie všetkej dokumentácie potrebnej pre výber súkromného partnera, vrátane návrhu koncesnej zmluvy. Pri tejto príprave a následne i výbere súkromného partnera mu pomáha poradca, spravidla ten, ktorý vypracúval štúdiu realizovateľnosti. V ČR neexistuje pravidlo, že poradca, ktorý vypracúva štúdiu realizovateľnosti, nemôže byť poradcom aj pri samotnej príprave projektu.

Vo väčšine prípadov boli poradcovia vyberaní na všetky fázy poradenských činností naraz (tzn. na vypracovanie štúdie realizovateľnosti, prípravu projektu, výber súkromného partnera a kontrolu a monitorovanie zmluvy). Vo všetkých zmluvách si však zadávateľ vyhradil, že plnenie ďalších fáz, nasledujúcich po fáze posúdenia realizovateľnosti, bude zahájené až podľa výsledkov a záverov z tejto fázy (podľa vhodnosti riešenia formou PPP a dostupnosti pre zadávateľa, poprípade až na základe zamietavého výsledku schvaľovacieho procesu koncesného projektu podľa koncesného zákona).

V dvoch prípadoch boli vybraní poradcovia len na štúdiu realizovateľnosti. Následná účasť tohto poradcu v súťaži o ďalšie fázy poradenskej činnosti nie je podľa stanoviska českého Úradu pre ochranu hospodárskej súťaže odporúčaná.

Výber súkromného partnera

Zadávateľ na základe koncesného/zadávacieho verejného obstarávania vyberie súkromného partnera.

Uzavretie zmluvy

Po výbere súkromného partnera a príprave návrhu koncesnej zmluvy sa predloží návrh koncesnej zmluvy na  rokovanie vlády ČR (či inej príslušnej inštitúcie podľa koncesného zákona). Po schválení koncesnej zmluvy vládou ČR (či inou príslušnou inštitúciou podľa koncesného zákona) dochádza k uzatvoreniu koncesnej zmluvy. 

Riadenie a monitorovanie projektu 
S monitorovaním projektu nemá ČR praktické skúsenosti, vzhľadom na to, že vláda ČR ešte neschválila žiadny návrh koncesnej zmluvy. Kontrolovať projekt a jeho realizáciu by mal zadávateľ. Podmienky kontroly by mali byť zakotvené v koncesnej zmluve. V prípade zmeny koncesnej zmluvy, ktorá vedie k zvýšeniu predpokladaného príjmu koncesionára o viac než 20% a ďalších prípadoch upravených zákonom, musí byť zmluva znovu schválená. Počas doby trvania zmluvy vedie Ministerstvo pre miestny rozvoj register koncesných zmlúv. 

Ukončenie zmluvy

Poslednou fázou procesu realizácie projektu PPP je ukončenie projektu a zánik koncesnej zmluvy.

ZÁVER

Vlastný materiál predstavuje návrh implementácie schémy technickej pomoci, ktorý sa inšpiroval českým modelom. České skúsenosti sú ľahko prenositeľné do podmienok SR (podobné zákony, spoločná história), a preto je vhodné, aby SR pri rozhodnutí o nastavení inštitucionálneho zabezpečenia a procesu prípravy a realizácie PPP  SR brala tieto skúsenosti do úvahy, inšpirovala sa nimi, pokiaľ je to výhodné, poučila sa zo zistených nedostatkov a i naďalej rozvíjala spoluprácu s ČR v tejto oblasti.