Návrh na úpravu podmienok odmeňovania zamestnancov 
v sektore verejnej správy

1. 	Vývoj zamestnanosti a odmeňovania v sektore verejnej správy

Každoročne pri predkladaní návrhu štátneho rozpočtu sú prijímané opatrenia, ktoré smerujú k znižovaniu počtu zamestnancov. Napriek navrhovaným opatreniam sa nedarí presadzovať výraznejšie zmeny súvisiace so znižovaním administratívy. Vo vzťahu k prijímaným zmenám v pracovnoprávnej legislatíve, je potrebné poukázať na rozdielny prístup k jednotlivým skupinám zamestnancov nielen v pracovnoprávnej, ale aj v sociálnej oblasti. K niektorým skupinám zamestnancov je prístup zo strany predstaviteľov štátu mimoriadne ústretový a naopak, k iným neprimerane obmedzujúci. Mnohokrát sa pri uplatňovaní nových systémov odmeňovania, vzhľadom na skutočnosť, že žiaden rezort nemá v kompetencii oblasť mzdovej politiky verejnej správy, uplatňujú rezortné záujmy bez hlbšej analýzy a porovnania jednotlivých systémov odmeňovania. 

1.1. 	Vývoj zamestnanosti v sektore verejnej správy
Vývoj počtu zamestnancov v sektore verejnej správy bol počas posledných štyroch rokov ovplyvnený zmenami, ktoré  sa prejavili predovšetkým v zmenách vnútornej štruktúry bez podstatného vplyvu na celkový počet zamestnancov. Medzi najvýznamnejšie zmeny je možné zaradiť transformáciu vysokých škôl z rozpočtových organizácií na verejnoprávne organizácie, reformu verejnej správy vo vzťahu k prenesenému výkonu štátnej správy. Ďalšie zmeny súviseli s prijatými zákonmi a uzneseniami vlády SR vo vzťahu k racionalizácii štátnej správy, zmeny súvisiace so zabezpečením administratívnych potrieb EÚ, k transformácii Národného úradu práce do kapitoly Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR a  k zmenám vyplývajúcim z realizácie miery vyučovacej povinnosti učiteľov a povinnosti výchovnej práce ostatných pedagogických zamestnancov.
								
	2001	2002	2003	2004	
Počet zamestnancov	412 452	414 626	410 354	408 849	
% medziročná  zmena 	-	0,53	-1,03	-0,37	

V roku 2004 sa na celkovej zamestnanosti v sektore verejnej správy (vrátane vojenských a bezpečnostných zložiek bez SIS) podieľajú zamestnanci:
-	rozpočtových organizácií	s počtom	145 158 osôb
- 	príspevkových organizácií	14 742 osôb
-	verejných vysokých škôl	21 353 osôb
-	preneseného výkonu štátnej správy, vrátane 
územnej   samosprávy	218 260 osôb
-	fondov	466 osôb
-	fondov sociálneho poistenia a zdravotného
	poistenia	8 900 osôb	
	Spolu:	408 849 osôb
V uvedených počtoch nie sú zahrnutí zamestnanci zdravotníckych zariadení financovaní zo zdrojov zdravotných poisťovní, ktorých počet sa podľa rezortu Ministerstva zdravotníctva SR v roku 2003 vykazoval vo výške 64 388 zamestnancov. 

Zamestnanosť v sektore verejnej správy je oproti iným krajinám vysoká. Podiel počtu pracovníkov v sektore verejnej správy na celkovej populácii bol v roku 2003 približne 8,6 %. Tento podiel je vyšší ako v  krajinách OECD, kde dosahuje priemernú hodnotu približne na úrovni 7,9 %. Aj pri porovnaní s priemerom porovnateľných európskych krajín  je tento podiel výrazne vyšší, pričom rozpätie, v ktorom sa jednotlivé štáty pohybujú je od 4,5 % v Slovinsku až po 8,7 % v Maďarsku. 

Takmer polovica zamestnancov verejnej správy je zamestnaná v sektore zdravotníctva a školstva. Aj tu dosahuje SR omnoho vyššiu zamestnanosť ako susedné štáty. V zdravotníctve pracuje 12 zamestnancov na 1000 obyvateľov oproti 10 zamestnancom v porovnateľných európskych krajinách a 7 zamestnancom v krajinách OECD na porovnateľnej úrovni roku 2003. Maďarsko je jedinou krajinou z porovnávaných európskych krajín1 s  vyššou zamestnanosťou. V sektore školstva sa v SR odhaduje viac ako 30 zamestnancov na 1000 obyvateľov, čo je najviac spomedzi porovnávaných európskych krajín a zároveň o viac ako 80 % priemeru krajín OECD. 

Zdroj : MMF (Fiscal Affairs Department) – Slovak republic – Reforming Expenditures on the Road to Integration into EU – str. 14 a 15

1.2. 	Odmeňovanie zamestnancov sektora verejnej správy
Na základe analýzy jednotlivých systémov odmeňovania zamestnancov sektora verejnej správy je zrejmé, že prostredníctvom rozpočtu verejnej správy je zabezpečované v priemere adekvátne ohodnotenie pracovníkov tohto sektora. Základným problémom pri porovnaní a analyzovaní systémov odmeňovania je ich výrazne rozdielna štruktúra.

Percentuálne porovnanie štruktúry príjmu vybraných skupín zamestnancov

(v %)	Plat
bez príplatkov, odmien a OOV	Funkčné príplatky a ostatné zložky platu (vrátane ďalšieho platu) 
(priemer)	Príjem spolu	
Štátny zamestnanec 1)	86	14	100	
Zamestnanci pri výkone práce vo verejnom záujme 1)	87	13	100	
z toho :				
základná stupnica 2)	83	17	100	
osobitná stupnica pre pedagogických a niektorých ďalších zamestnancov 2)	90	10	100	
osob. stupn. pre učiteľov vysokých škôl, výskumných, vývojových a zdravotn. zamestn. 2)	91	9	100	
Príslušníci (PZ, SIS, ZVJS, ŽP) 1)	46	54	100	
Colníci 1)	52	48	100	
Hasiči 1)	63	37	100	
Duchovní	74	26	100	
Vojaci	45,5	54,5	100	
1) Bez zohľadnenia valorizácie rozpočtovanej v kapitole VPS v roku 2004
2) Bez zohľadnenia údajov za prenesené kompetencie

Najvýraznejší rozdiel je medzi štruktúrou odmeňovania príslušníkov ozbrojených zložiek a štátnych, resp. verejných zamestnancov. V štruktúre platov príslušníkov ozbrojených zložiek zohrávajú veľmi významnú úlohu rôzne druhy príplatkov, vrátane zohľadnenia ďalšieho platu. Čo sa týka štruktúry platov štátnych, resp. verejných zamestnancov, základ celkového platu tvorí funkčný plat a príplatky predstavujú na celkovom plate podiel  len 14, resp. 13 % (na rozdiel od ozbrojených zložiek kde sa tento podiel pohybuje na úrovni okolo 50 %).
V nadväznosti na analýzu štruktúry platov v celom sektore verejnej správy pristúpilo Ministerstvo financií SR aj k analýze výšky platov v jednotlivých systémoch odmeňovania. 
Vývoj priemernej mzdy za posledné tri roky za celý sektor verejnej správy poukazuje na skutočnosť, že sa dosahuje mzdová úroveň, ktorá sa pohybuje na  úrovni priemernej mzdy zamestnanca v hospodárstve SR. Zároveň je potrebné poznamenať, že v spomínanom období (rok 2001 – 2003) priemerná mzda  dosiahla  značné tempo rastu na úrovni 26 % (kým v roku 2001 dosiahla priemerná mzda v sektore verejnej správy úroveň 11 595 Sk, v roku 2003 14 550 Sk. V roku 2004 sa predpokladá priemerná mzda vo výške 15 283 Sk). Rozpočtovaným objemom mzdových prostriedkov sa zabezpečuje pokrytie rastu cenovej hladiny a  približne porovnateľné tempo rastu platov s národným hospodárstvom. 

Vývoj priemernej  mzdy v sektore verejnej správy

	Rok 2001	Rok 2002	Rok 2003	Rok 2004	
Priemerná mzda v Sk   	11 595	13 188	14 550	15 283	
Priemerná mzda zamestnancov v hospodárstve SR v Sk	12 365	13 511	14 365	15 485	
% z priemernej mzdy v NH	93,77	97,61	101,29	98,70	

Podiel mzdových výdavkov vo verejnom sektore na HDP v  roku 2003 dosahuje úroveň 6,9 %. Slovenská republika vynakladá na mzdy vo verejnom sektore ako podiel z HDP najviac oproti iným krajinám s výnimkou Maďarska. Priemer porovnateľných európskych krajín1 je odhadovaný na úrovni 5,2 % z HDP. 

Zdroj : IMF (Fiscal Affairs Department) – Slovak republic – Reforming Expenditures on the Road to Integration into EU – str. 15 a 16

Z uvedeného vyplýva, že prostredníctvom schváleného rozpočtu na rok 2004 a východísk rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 sa vytvára dostatočný priestor pre adekvátne odmeňovanie pracovníkov sektora verejnej správy.

Porovnanie príjmu vybraných skupín zamestnancov financovaných zo štátneho rozpočtu SR  k priemernej mzde v hospodárstve SR

(v Sk)	Plat
bez príplatkov, odmien a OOV	Funkčné príplatky a ostatné zložky platu (vrátane ďalšieho platu), vrátane náhrad
 (priemer)	Príjem spolu	Počet zamestnancov	% 
z priemernej mzdy
v NH 4)	
Štátny zamestnanec 1)	15 649	2 484	18 133	39 421	126,2	
Zamestnanci pri výkone práce vo verejnom záujme 1)	11 064	1 653	12 717	244 085	88,5	
z toho :		 	 	 	 	
Základná stupnica 2)	8 177	1 675	9 852	129 288	68,6	
osobitná stupnica pre pedagogických a niektorých ďalších zamestnancov 2)	11 963	1 329	13 292	96 904	92,5	
osobitná stupnica pre učiteľov vysokých škôl, výskumných, vývojových a zdravotníckych zamestnancov 2)	18 373	1 817	20 190	17 893	140,5	
Príslušníci (PZ, SIS, ZVJS, ŽP) 1)	10 373	12 276	22 649	28 880	157,7	
Colníci 1)	8 936	8 085	17 021	5 332	118,5	
Hasiči 1)	11 156	6 524	17 680	4 030	123,1	
Duchovní	6 352	2 290	8 642	3 033	60,2	
Vojaci 3)	–-	–-	–-	–-	–-	
Celkom za vybrané skupiny zamestnancov			14 597	326 939	101,6	
1) Bez zohľadnenia valorizácie rozpočtovanej v kapitole VPS v roku 2004
2) Bez zohľadnenia údajov za prenesené kompetencie
3) Informácie sú predmetom utajovaných skutočností
4) Priemerná mesačná nominálna mzda zamestnanca hospodárstva SR bola v roku 2003 14 365 Sk. Pre porovnateľnosť priemerných miezd v národnom hospodárstve a vo verejnom sektore sa vo verejnom sektore pre rok 2004 abstrahuje od valorizácie miezd rozpočtovanej v kapitole VPS v roku 2004
Ako je z  prehľadu zrejmé, medzi najslabšie odmeňovaných zamestnancov, ktorých odmeňovanie je financované z prostriedkov štátneho rozpočtu, patria aj pedagogickí pracovníci a duchovní.

2. 	Identifikácia hlavných problémov a návrh riešení v odmeňovaní 

2.1.	Prehodnotenie príslušných zákonov v oblasti sociálneho zabezpečenia
PROBLÉM:
Systém odmeňovania jednotlivých skupín zamestnancov verejného sektora nie je transparentný, pretože určité skupiny sú oproti iným zvýhodnené špecifickým sociálnym systémom. Z príslušných zákonov sú im vyplácané ďalšie peňažné náležitosti, ktoré majú sociálny charakter a poskytujú sa nad rámec systému odmeňovania. Samotné porovnanie platov jednotlivých skupín zamestnancov verejnej správy preto nedáva dostatočný obraz o ich odmeňovaní. 
Prijatím zákonov č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov, č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry, č. 315/2001 Z. z. o Hasičskom a záchrannom zbore a č. 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov a o zmene a doplnení niektorých zákonov bol pre sudcov, prokurátorov, príslušníkov Hasičského a záchranného zboru, príslušníkov policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Národného bezpečnostného úradu, Zboru väzenskej a justičnej stráže, Železničnej polície, colníkov a príslušníkov ozbrojených síl vytvorený osobitný systém sociálneho zabezpečenia, ktorý nie je konzistentný s inými zložkami verejnej správy a vytvára značne zvýhodnený systém sociálneho zabezpečenia pre tieto kategórie zamestnancov. Mnohé z dávok, na ktoré majú uvedené skupiny zákonný nárok, nesúvisia so špecifikami činností, ktoré vykonávajú.
NÁVRH:
Je potrebné redukovať rozsah dávok podobne, ako to bolo pri nedávnej úprave rozsahu dávok vyplácaných civilným zamestnancom v štátnej službe. Ide o opatrenia vo vzťahu napr. k odchodnému, výsluhovému dôchodku, výsluhovému príspevku, liečeniu, práceneschopnosti a pod. 
Návrh riešenia týchto problémov bude analyzovaný v samostatnom materiáli „Návrh stratégie zavedenia univerzality v sociálnom poistení a úpravy systému sociálneho zabezpečenia osobitných skupín poistencov“. 

2.2.	Zvyšovanie odmeňovania z  titulu úspor dosiahnutých znižovaním počtu zamestnancov 

PROBLÉM:
Doterajší systém rozpočtovania nedával správcom kapitol dostatočnú motiváciu na to, aby znižovali počet zamestnancov a takto usporené prostriedky využili na zvýšenie ohodnocovania nižšieho počtu pracovníkov.

NÁVRH:
Pri realizácii štátneho rozpočtu na rok 2004 a v návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 je objem výdavkov na mzdy a platy pre jednotlivé rozpočtové kapitoly fixne určený. To znamená, že prostriedky usporené znížením stavu zamestnancov zostávajú rozpočtovej kapitole k dispozícii na zlepšenie odmeňovania minimálne do roku 2007. 

2.3.  	Zvýšenie priemerných platov pedagogických zamestnancov v regionálnom školstve
PROBLÉM:
Oblasť školstva v Slovenskej republike sa vyznačuje veľkou prezamestnanosťou a nízkym stupňom odmeňovania. Za obdobie rokov 1989 až 2003 došlo v regionálnom školstve k značnej disharmónii vo vývoji počtu žiakov a počtu učiteľov. Analýza vývoja poukázala na skutočnosť, že pri neustálom znižovaní počtu žiakov sa počet učiteľov za uvedené obdobie zvyšoval.
NÁVRH:
Znížením počtu pedagogických zamestnancov je možné zásadným spôsobom zlepšiť ich odmeňovanie. Skutočná priemerná mesačná mzda pedagogických pracovníkov dosiahla v roku 2001 výšku 11 208,- Sk, v roku 2002 12 993,- Sk a v roku 2003 13 840,- Sk. Ministerstvo financií SR vidí priestor na zvýšenie úrovne odmeňovania pri znižovaní počtu pracovníkov v školstve. Zmenou systému odmeňovania v regionálnom školstve, na ktorom pracuje Ministerstvo školstva SR, sa celý systém odmeňovania zefektívni. 

2.4. 	Neadekvátne posilňovanie odmeňovania príslušníkov bezpečnostných zložiek
PROBLÉM:
Novelou zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže SR a Železničnej polície, ktorú NR SR schválila začiatkom roku 2004 sa zásadným spôsobom zvýšili hodnostné príplatky, čím by sa zvýšili  výdavky štátneho rozpočtu o 1, 456 mld. Sk (tieto zdroje nie sú zapracované vo východiskách rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007).  Súčasne sa novelou zákona zaviedla valorizácia platov príslušníkov  v nadväznosti na rast priemernej mzdy v hospodárstve SR, pričom platy podstatnej časti verejných zamestnancov sa určujú zákonom o štátnom rozpočte. 
NÁVRH:
Zrušiť vyššie uvedené úpravy zákona č. 73/1998 Z. z. tak, aby i naďalej pokračoval systém platný do roku 2004. 

2.5. 	Zlepšenie odmeňovania hasičov 	
	PROBLÉM: 
Osobitnou časťou v analyzovaných systémoch odmeňovania sú príslušníci ozbrojených zložiek a hasiči. Porovnanie uvedených systémov poukázalo na rozdielnu výšku odmeňovania spomínaných zložiek, kým priemerný mzdový výdavok príslušníka ozbrojených zložiek v roku  2004 je rozpočtovaný vo výške 22 649 Sk, priemerný mzdový výdavok hasičov je o približne 20 % nižší a dosahuje úroveň 17 680,- Sk.
NÁVRH: 
Pre hasičov sa popri zrušení inštitútu ďalšieho platu, ktorý nebol doposiaľ aplikovaný, navrhuje zvýšiť objem finančných prostriedkov na osobné výdavky (nadtarifné zložky) za účelom priblíženia ich platov k platom ostatných silových zložiek vo výške 192 304 tis. Sk, čo predstavuje zvýšenie o cca 14,3 %. Zvýšenie objemu finančných prostriedkov by pre hasičov prestavovalo zvýšenie ich priemerného ohodnotenia na úroveň približne 20 208 Sk, čo vyjadruje adekvátne zreálnenie platových pomerov v tejto oblasti.

2.6. 	Priblíženie úrovne odmeňovania colníkov s inými zamestnancami bezpečnostných zložiek
PROBLÉM: 
Podobná situácia ako pri hasičoch je v systéme odmeňovania colníkov. Aj pri porovnaní tejto oblasti s ostatnými ozbrojenými zložkami je mzdové ohodnotenie colníkov nižšie v priemere o 20 % a dosahuje úroveň 17 021 Sk. Ministerstvo financií SR priebežne presadzovalo u colníkov prísnejšie kritériá vo vzťahu ku štátnemu rozpočtu, kým ostatné zložky boli pri presadzovaní svojich požiadaviek prostredníctvom príslušných rozpočtových kapitol menej racionálne. Pri porovnaní služobných príjmov colníkov a ostatných bezpečnostných zložiek je viditeľná nižšia úroveň priemerných služobných príjmov colníkov oproti ostatným bezpečnostným zložkám o cca 5 600 Sk, čo je spôsobené predovšetkým nižším počtom priznaných osobitných príplatkov (rozdielna dikcia príslušných ustanovení zákonov) a nižšou úrovňou osobných príplatkov. 
NÁVRH:
Dopočtom finančných prostriedkov pre cca 2 600 colníkov, ktorých charakter práce je porovnateľný s policajnými zložkami, by došlo k zvýšeniu finančných prostriedkov na osobné výdavky o 230 980 tis. Sk, čo v porovnaní s rozpočtom v mzdách v roku 2004 predstavuje 16 %-ný nárast . Zvýšenie priemernej mzdy na 22 707 Sk by tým dosiahla  úroveň priemernej mzdy príslušníkov Policajného zboru rozpočtovanej v roku 2004. 

2.7.  	Presadzovanie rovnakého prístupu k systémom odmeňovania 
PROBLÉM:
V oblasti odmeňovania často dochádza k presadzovaniu úzkych rezortných záujmov na prijatie výhodnejšieho systému odmeňovania (napr. Kancelária Národnej rady SR, Kancelária prezidenta SR, Kancelária verejného ochrancu práv, Ústavný súd SR). Ministerstvo financií SR v súčasnosti eviduje snahy, aby sa tento jav rozšíril aj na iné rozpočtové kapitoly (napr. Úrad na ochranu osobných údajov v rozpočtovej kapitole Úradu vlády SR). 
NÁVRH:
Vzhľadom na skutočnosť, že neexistujú opodstatnené dôvody, pre ktoré by bolo potrebné vytvárať vyššie mzdové ohodnotenia, je žiadúce presadzovať rovnaký prístup k systémom odmeňovania, čím by sa zabezpečovalo zjednocovanie a nie trieštenie systémov odmeňovania. Z uvedeného dôvodu odporúčame neprijímať ďalšie nové právne normy s výhodnejším systémom odmeňovania.

2.8. 	Zvýšenie odmeňovania duchovných 
PROBLÉM:
Ďalšou kategóriou zamestnancov, ktorá sa vyznačuje nízkou úrovňou odmeňovania sú duchovní s priemerným platom v roku 2003 vo výške 9 034 Sk. 
NÁVRH:
Vo východiskách rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007, ktoré boli schválené na rokovaní vlády uznesením č. 429 sa zabezpečilo zvýšenie ohodnotenia duchovných o 30 % na úroveň prevyšujúcu čiastku 11 000 Sk. S prihliadnutím na špecifickosť výkonu tohto druhu činnosti sa touto zmenou sleduje zabezpečenie dostatočného rastu mzdového ohodnotenia.

2.9. 	Zlepšenie odmeňovania zamestnancov daňovej správy
PROBLÉM:
Doterajšie ohodnotenie zamestnancov daňovej správy nezodpovedá náročnosti činnosti, ktorú vykonávajú. Pre túto oblasť sa ako porovnateľná základňa použilo odmeňovanie zamestnancov Sociálnej poisťovne, napriek tomu úlohy daňovej správy si vyžadujú kvalifikovanejšiu pracovnú silu. Pri porovnaní priemerných miezd zamestnancov daňovej správy s platmi zamestnancov Sociálnej poisťovne vzniká nepomer, ktorý vzhľadom na vykonávanú náročnejšiu, zodpovednejšiu činnosť je potrebné odstrániť.
NÁVRH:
Dopočtom finančných prostriedkov na úroveň platov zamestnancov Sociálnej poisťovne vo výške 92 mil. Sk sa navrhuje upraviť odmeňovanie zamestnancov daňovej správy v priemere o 897 Sk, čo zodpovedá priemernej mesačnej mzde 18 248,- Sk v roku 2005.

Záver
Plnením vládou schválených opatrení, ktoré boli súčasťou východísk rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 a prijatím nových navrhovaných opatrení by sa vytvorili predpoklady pre spravodlivejšie ohodnocovanie pracovníkov sektora verejnej správy a zároveň mzdové podmienky porovnateľné s priemerom v hospodárstve SR. Celkový dopad navrhovaných opatrení predstavuje potrebu zvýšenia prostriedkov rozpočtu verejnej správy v rokoch 2005 – 2007 vo výške 515 mil. Sk, z toho v zmysle opatrenia „2.5. Zlepšenie odmeňovania hasičov“ zvýšenie o 192 mil. Sk, opatrenia „2.6. Priblíženie úrovne odmeňovania colníkov s inými zamestnancami bezpečnostných zložiek“ zvýšenie o 230 mil. Sk a opatrenia č. „2.9. Zlepšenie odmeňovania zamestnancov daňovej správy“ o 92 mil. Sk.