Informácia o  poskytovaní štátnych záruk  v rokoch 1996 – 2002 a ich vplyve na deficit verejných financií

Úvod

Materiál podáva prehľad o skrytom deficite verejných financií vyplývajúceho z poskytnutých štátnych záruk na úvery verejných a súkromných organizácií v období rokov 1996 až 2002. 

Poskytovanie štátnych záruk bolo v uplynulých rokoch veľmi často využívaným finančným nástrojom na optické  zlepšovanie situácie verejných financií. Vláda v minulosti poskytovala štátne záruky, aby v danom čase nemusela financovať rôzne verejné výdavky, napríklad výstavbu vodných diel, diaľnic, či železničnej infraštruktúry,  priamo zo štátneho rozpočtu. Výsledkom takéhoto postupu bolo deklarované zníženie deficitu verejných financií v minulých rokoch, kedy vláda nepoužívala metodiku ESA 95. Snaha o udržanie dopredu stanoveného schodku štátneho rozpočtu poskytovaním štátnych záruk len odsúvala riziká realizácie do budúcich období za relatívne vysokú cenu. Napriek poskytnutiu štátnej záruky boli pri úveroch totiž úrokové náklady vždy vyššie, ako náklady, za ktoré si mohol požičať priamo štát.

Zastavenie negatívneho vývoja  v tejto oblasti bolo obsahom Programového vyhlásenia vlády SR. Predpokladom k zásadnej zmene bolo tiež prijatie zákona č. 386/2002 Z. z. o štátnom dlhu a štátnych zárukách z 18.júna 2002, ktorý obmedzil prijímanie nových štátnych záruk len do celkovej sumy istín z úverov so štátnou zárukou splatných v príslušnom rozpočtovom roku. Preto je možné v roku 2003 prevziať štátne záruky maximálne v objeme 6,6 mld. Sk, čo je cca 23 % limitu na rok 2002.

Analýza je pripravená v súlade s metodikou ESA 95, štandardne používanou v Európskej únii, na základe najlepšej možnej rekonštrukcie dostupných informácií. Obsah materiálu a použitý metodologický prístup bol konzultovaný aj priamo s expertami Eurostatu na danú oblasť verejných financií.

Metodika ESA 95 vo vzťahu k štátnym zárukám
 
Na základe metodiky ESA 95 sa štátna záruka zaznamenáva do štátneho dlhu a výdavkov verejnej správy už v momente poskytnutia, ak je už vtedy zrejmé, že sa bude v budúcnosti realizovať a štát teda bude musieť vynaložiť finančné prostriedky na jej zaplatenie.

Ak sa oprávnene neočakáva realizácia štátnej záruky v čase jej poskytnutia, resp. ak sa nevie s takmer úplnou istotou posúdiť, či bude záruka realizovaná,  potom je takáto záruka zaznamenaná len ako podmienečná mimosúvahová položka pasív vlády. V takomto prípade záruka teda nemá žiadny dopad na štátny dlh a deficit verejných financií v roku jej poskytnutia. Avšak môže sa stať, že dlžník v budúcnosti požiada vládu (ručiteľa) o realizáciu záruky a zaplatenie splatnej istiny resp. časti úroku. Vtedy sa celý zostávajúci objem garantovaného úveru zahŕňa do štátneho dlhu ako aj do výdavkov vlády v roku, kedy bola záruka uplatnená.

Novoposkytnuté štátne záruky na úvery, ktoré sa použijú len na refinancovanie už existujúcich úverov so štátnou zárukou, nemajú v metodike ESA 95 žiadny dopad na štátny dlh ani na deficit verejných financií.

Vývoj štátnych záruk v rokoch 1996 –2002

	Tabuľka č. 1 uvádza detailný prehľad o vývoji poskytnutých štátnych záruk v rokoch 1996 – 2002. Sú v nej údaje o celkovom objeme istín všetkých úverov so štátnym ručením k poslednému dňu rokov 1996 – 2002 a o objeme  istín tých úverov so štátnym ručením, ktoré je možné považovať za rizikové. Rizikové štátne úvery budú musieť byť podľa názoru ministerstva financií realizované v plnom objeme zo strany verejných financií. Ide teda o úplne alebo takmer úplne isté náklady verejných financií.

Podkladom pre stanovenie zostatkov záväzkov z úverov so štátnymi zárukami  v rokoch 1996 - 2002 boli prehľady spracovávané pre potreby účtovníctva a štátneho záverečného účtu. Zostatky  záväzkov zo štátnych záruk ku koncu roka 1998,1997 a 1996 boli v dôsledku spoločného vykazovania istín a úrokov rekonštruované. Pri výpočtoch bol použitý kurz k 31.12. príslušného roka a do prehľadu  boli zahrnuté aj úvery so štátnou zárukou, ktoré boli splatené v termíne od 1.1.1997 do 31.12.2002 (časť záväzkov  splatná v príslušnom období).

Rizikovosť úverov so štátnou zárukou bola určená individuálne, na základe informácií o finančnej situácii dlžníka. U organizácií, ktoré dlhodobo splácajú úvery z vlastných zdrojov a kde sa nepredpokladá realizácia štátnej záruky, alebo už úvery splatili neboli žiadne úvery klasifikované ako rizikové. Jedná sa o Slovenské telekomunikácie, a.s., Bratislava, Paroplynový cyklus, a.s., Bratislava, Pozagas, a.s., Malacky, Slovenský vodohospodársky podnik, š.p., Bratislava, Slovenský plynárenský priemysel, a.s., Bratislava, Slovenská záručná a rozvojová banka, Bratislava, DMD FIN, a.s., Trenčín, Fond národného majetku SR, Letové prevádzkové služby, a.s., Bratislava,  ZŤS Dubnica n. Váhom plus, Štátny podporný fond pôdohospodárstva a potravinárstva a SUB Prievidza.

Ako rizikové boli klasifikované všetky úvery tých organizácií, kde je, alebo bol  úver splácaný z prostriedkov verejných rozpočtov a organizácií zaradených do konkurzov a likvidácií. Patria medzi ne Metro Bratislava, a.s., Štátny fond cestného hospodárstva, Chemicelulóza, š.p., Žilina, Imuna, š.p., Šarišské Michaľany, Calex, a.s. Zlaté Moravce, Nový Calex Zlaté Moravce a.s., Solivary, a.s., Prešov, Slovenské lodenice, a.s. Komárno, ZŤS, a.s. Martin, ZŤS, š.p. Dubnica n. Váhom, Chirana Stará Turá, Cassovia Technopolis, s.r.o., Košice, Slovenské národné divadlo, Pôdorys, s.r.o., Trenčín. Ako rizikové boli klasifikované všetky úvery so štátnymi zárukami poskytnuté Železniciam SR a Železničnej spoločnosti, a.s., Bratislava. Ako rizikové boli klasifikované aj všetky úvery so štátnou zárukou u Štátneho fondu cestného hospodárstva. Záväzky tejto organizácie vyplývajúce z úverových vzťahov boli vyňaté zo štátnych záruk a delimitované do vládneho dlhu v celkovej výške cca. 22,2 mld. Sk, z toho 17,6 mld. Sk istín úverov so štátnou zárukou.  

Len časť štátom zaručených úverov bola klasifikovaná ako riziková u spoločností Slovenské elektrárne, a.s., Bratislava a Vodohospodárska výstavba, š.p., Bratislava. U Slovenských elektrární, a.s., Bratislava (SE) možnosť realizácie štátnych záruk vyplýva z časového posunu procesu privatizácie, ako aj zo zatiaľ nechváleného privatizačného postupu a spôsobu kompenzácie uviaznutých nákladov. Táto suma nie je v súčasnom štádiu presne vyčísliteľná. Ministerstvo financií ju odhaduje na maximálne 30% celkových záruk, čo znamená, že ako rizikové boli ohodnotené úvery SE, a.s. v hodnote istiny 10,9 mld. U Vodohospodárskej výstavby, š.p., Bratislava (VVB) boli záruky rozdelené do dvoch skupín. Ako rizikové boli stanovené splátky istín tých úverov, ktoré už boli splatené z prostriedkov FNM alebo sú splatné v budúcnosti. Ako nerizikové boli ohodnotené záruky za úver z roku 1995, ktorý VVB splácala prostredníctvom návratnej finančnej výpomoci poskytnutej zo štátneho rozpočtu v rokoch 1997 až 2000. VVB túto výpomoc postupne spláca štátu z transferu tržieb za vyrobenú elektrickú energiu na VD Gabčíkovo.

 	K  nárastu celkového objemu prevzatých štátnych záruk dochádzalo od r. 1996, kedy vláda SR  prijala  štátne záruky  na dostavbu Jadrovej elektrárne Mochovce v sume 24,6 mld. Sk istiny (kurzom ku dňu prevzatia), v rokoch 1995, 1996, 1998, 1999 prevzatím  štátnych záruk za úvery na dostavbu Vodného diela Gabčíkovo a Vodného diela Žilina v sume istiny 17,4 mld. Sk (kurzom ku dňu prevzatia) a postupne s prijímanými štátnymi zárukami za úvery pre Železnice SR a Železničnú spoločnosť, a.s., v rokoch 1999 až 2002 v sume istiny 49,8 mld. Sk (kurzom ku dňu prevzatia) a štátnymi zárukami pre Štátny fond cestného hospodárstva v sume istiny 15,5 mld. Sk ( kurzom ku dňu prevzatia). Vyššie uvedené štátne záruky najvýraznejšie ovplyvnili  medziročné prírastky  rizík štátnych záruk, ktoré sa premietajú podľa metodiky ESA 95 do štátneho dlhu a deficitu verejných financií.

Realizácia štátnych záruk
 
V tabuľke č. 2 sú uvedené všetky štátne záruky, ktoré boli v minulosti už realizované z prostriedkov štátneho rozpočtu, z Fondu národného majetku, alebo ktoré boli prevzaté priamo do štátneho dlhu. Ide teda už o realizované náklady verejných financií. 

Celková suma priamo realizovaných štátnych záruk za  obdobie 1996-2002 predstavuje 33 121,9 mil. Sk, z  toho 10 637,5 mil. Sk bolo realizované zo štátneho rozpočtu a záruky v objeme 22 484,40 mil. Sk boli realizované z rozpočtu FNM SR. Okrem toho, štátne záruky  prevzaté do štátneho dlhu za zrušený Štátny fond cestného hospodárstva k 1.1.2002 predstavujú sumu 17 561,4 mil. Sk. Keby nedošlo k realizácii záruk z prostriedkov FNM SR, tieto mohli byť použité na znižovanie štátneho dlhu.

Najvýraznejšie sa na realizácii štátnych záruk podieľali platby za Štátny fond cestného hospodárstva a Vodohospodársku výstavbu, š.p., Bratislava. 

V rokoch 2000 až 2002 boli realizované štátne záruky  za VVB, š.p., Bratislava v celkovej sume 11,5 mld. Sk (vrátane úrokov), čo predstavuje 22,7 % z celkových realizovaných štátnych záruk. Štát okrem toho poskytol zo štátneho rozpočtu v rokoch 1997 až 2000 pre VVB, š.p. na základe uzavretej zmluvy (uznesenie vlády SR č. 619/2001) návratnú finančnú výpomoc na splácanie úrokov a istiny úveru z roku 1995. Celkove sa jednalo o sumu 8,3 mld. Sk. Keďže sa jednalo o  finančnú operáciu uskutočnenú zo štátneho rozpočtu a návratná finančná pomoc je postupne splácaná Vodohospodárskou výstavbou, š.p. Bratislava z transferu tržieb za vyrobenú elektrickú energiu na VD Gabčíkovo, istiny takto splatených úverov neboli formálne zahrnuté do rizika ani do realizácie štátnych záruk. 

	V prípade realizácie štátnych záruk v rokoch 1999 –2001 mali  negatívny dopad  na objem realizovaných štátnych záruk aj kurzové rozdiely, najmä  pokles kurzu Sk voči USD (napr. kurzová strata z istiny úveru VVB, š.p., Bratislava z r. 1995 uhradená v r. 2000 predstavovala 1,9 mld. Sk).

Vplyv štátnych záruk na tvorbu skrytého deficitu verejných financií

Tabuľka č. 3 poskytuje komplexný obraz o celkovom vývoji štátnych záruk a ich dopade na skrytý deficit verejných financií. Tento deficit je možné nazvať „skrytý“, preto že v čase, keď bol vytváraný, nebol vykazovaný v oficiálnom deficite verejných financií.

Dopad na štátny dlh a deficit verejných financií z titulu poskytovania štátnych záruk je možné rozdeliť na dve časti, ktoré však kvôli nedostatku potrebných informácii presne neuvádzame. Prvá pozostáva z istiny rizikového úveru so štátnym ručením, teda úveru, o ktorom je vopred zrejmé, že ho bude musieť splatiť štát a nie organizácia, ktorá si úver berie. Táto časť zvyšuje štátny dlh a deficit verejných financií v tom roku, kedy je úver poskytnutý. Druhá, o veľa menej podstatná časť, pozostáva z úrokov, ktoré musí štát zaplatiť za rizikové úvery po tom, ako ich nie je schopný platiť príjemca úveru. O túto sumu sa zvyšuje deficit verejných financií v tom čase, keď ju musí štát uhradiť, teda najmä v nadchádzajúcich rokoch po poskytnutí úveru.

Skrytý deficit verejných financií je uvedený v poslednom (6.) riadku tabuľky a znázornený v grafe č.1. Jedná sa o sumu, o ktorú vlády v uplynulých rokoch opticky znižovali deficity štátnych rozpočtov poskytovaním nových štátnych záruk. Ide vlastne o skrytý deficit verejných financií, ktorý sa v minulosti nevykazoval. Pozostáva z deficitu verejných financií z titulu poskytovania štátnych záruk, zníženého o tú časť rizikových štátnych záruk, ktoré boli v danom roku realizované zo štátneho rozpočtu. Keďže táto realizácia štátnych záruk bola súčasťou štátneho rozpočtu, jej negatívny dopad na tvorbu deficitu verejných financií už bol oficiálne vykázaný v čase jej uskutočnenia. V rokoch 1997-2000 sú tieto sumy znížené aj o návratnú finančnú výpomoc VVB Bratislava, a.s. na splácanie úverov z roku 1995. Táto finančná pomoc bola poskytnutá zo štátneho rozpočtu a pôvodne evidovaná ako výdavky verejnej správy, pričom sa formálne jednalo len o finančnú operáciu bez dopadu na deficit verejných financií.

Graf č.1

Záver

	Z predloženej analýzy rizík štátnych záruk vyplýva, že ich využívaním na iný účel ako podpora rozvojových programov sa vytvára mäkké rozpočtové obmedzenie s negatívnymi vplyvmi na finančné hospodárenie dlžníkov a výrazným vplyvom na štátny dlh. Súčasne možno konštatovať, že zmenou prístupu k využívaniu štátnych záruk, ako aj zmenou legislatívy sa dosiahol pozitívny obrat a boli vytvorené predpoklady, aby sa riziko štátnych záruk v budúcich obdobiach pohybovalo v oblasti bežných rizík podporných nástrojov finančnej politiky štátu.

Od roku 2002 je štátny záverečný účet vypracovávaný v metodike ESA 95, ktorá zásadným spôsobom zvyšuje transparentnosť finančnej politiky štátu. Takto vypočítaný deficit verejných financií už zohľadňuje aj čistý negatívny dopad novovydaných štátnych záruk.