Úrad vlády Slovenskej republiky
Jednotka kontroly efektívnosti

Správa z kontroly efektívnosti prenájmu nehnuteľností a/alebo ich častí, ktoré sú v správe ústredných orgánov štátnej správy a organizácií
 v ich pôsobnosti, podnikateľským subjektom
(RO a PO u ÚOŠS)

JANUÁR 2002
Úvod

Kontrola efektívnosti prenájmu nehnuteľností vo vybraných príspevkových a rozpočtových organizáciách bola uskutočnená na základe Uznesenia vlády SR č.1003 z 24. októbra 2001 k Zameraniu kontroly efektívnosti Úradu vlády SR na obdobie od 1.11.2001 do 31.12.2001.

Cieľ úlohy 

Cieľom úlohy bolo zistenie efektívnosti prenájmu nehnuteľností a ich častí, ktoré sú v správe príspevkových a rozpočtových organizácií v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy vo vzťahu k podnikateľským subjektom, identifikácia problematických oblastí a návrhy možných riešení.

Je potrebné zdôrazniť, že jednotka kontroly efektívnosti (ďalej aj JKE) nehodnotila stupeň kvality uzatvárania nájomných zmlúv po právnej stránke, takisto ani položku „služby spojené s nájmom“, ako aj dodržiavanie platobnej disciplíny zo strany nájomcov. Tieto témy neboli predmetom tejto štúdie.

Prístup k riešeniu

Rozsah skúmania a stratifikovaný výber vzorky vychádzal z informácií materiálu „Audit súladu činností a financovania ústredných orgánov štátnej správy.“ 
Celkovo bolo oslovených 54 organizácií (príloha č. 1), z ktorých 2 organizácie neposkytli riešiteľom žiadne informácie. Ďalšia poskytla informácie neúplné, a preto bola z analýzy vylúčená.

| celkom | príspevkové organizácie (ďalej aj PO) | rozpočtové organizácie (ďalej aj RO)
počet organizácií zahrnutých do podsúboru I. | 51 | 38 | 13
počet organizácií zaradených do podsúboru II. | 49 | 37 | 12
počet  organizácií zaradených do podsúboru III. | 45 | 36 | 9

•	Poznámka: V uvedenom členení na PO a RO sú zahrnuté 2 organizácie, ktoré počas sledovaného obdobia rokov 1998 –2001 zaznamenali zmenu právnej formy, a to:
Slovenská agentúra životného prostredia – do 31.12.2000 RO, od 1.1.2001 PO – v prehľade je uvedená ako RO 
Výskumný ústav meliorácií a krajinného inžinierstva (PO) sa 1.4.2001 zlúčil so Štátnym      vodohospodárskym  podnikom, š.p. – v tomto členení je uvedený ako PO
	Spôsob získavania relevantných informácií bol uskutočnený prostredníctvom dotazníka a tabuliek (príloha č. 2), ktoré boli rozposlané vybraným organizáciám. Obsah a forma dotazníka a tabuliek boli zostavené tak, aby  poskytli dostatok informácií, týkajúcich sa danej problematiky za obdobie rokov 1998 - 2001. V prípade neúplnosti alebo nesprávnosti poskytnutých údajov boli kontaktované zodpovedné osoby, doplňujúce údaje boli sprostredkované prostredníctvom faxu, elektronickej pošty alebo priamo telefonicky.                                                                    
	
Analýza 

Na základe spracovania údajov v rámci vytvorených súborov bolo získaných množstvo informácií v absolútnom,  percentuálnom či pomerovom vyjadrení. Tie  vytvárajú obraz o tom: 
-	aké sú náklady a výnosy súvisiace s prenájmom
-	aká je rozloha celkovej úžitkovej plochy (ďalej CÚP)
-	aká je rozloha celkovej prenajímanej plochy (ďalej CPP) 
-	aká je rozloha celkovej čistej plochy (ďalej CČP)
-	aká je rozloha celkovej prenajatej plochy (ďalej CNP)
-	aká je rozloha celkovej využívanej plochy (ďalej CVP)
-	aký je podiel týchto plôch na pracovníka
-	aké je porovnanie plôch navzájom
-	aká suma nákladov pripadá na 1 pracovníka, na 1 m^2 CÚP, na 1 m^2 CNP
-	aká suma výnosov pripadá na 1 pracovníka, na 1 m^2 CÚP, na 1 m^2 CPP
-	aké je % prenajímanej plochy
-	aké je % prenajatej plochy 

Bližšie uvedené v prílohe č. 3.       

Všetky tieto údaje sú sledované v členení za PO, RO a organizácie celkom, za jednotlivé roky zvlášť, za celé sledované obdobie 1998 – 2001 (kde je možné sledovať vývoj z hľadiska časového) a v členení na jednotlivé podsúbory.

Berúc do úvahy akékoľvek hľadisko, vývoj u každej položky je veľmi individuálny. V ďalšej časti je uvedených niekoľko údajov, ktoré sú pre túto analýzu dôležité a u ktorých sa pri porovnávaní objavujú značné rozdiely.

Základnou sledovanou skupinou v tejto štúdii je podsúbor II.
   
a)	Ukazovateľ počet m^2 CÚP/pracovníka, CČP/pracovníka a CVP/pracovníka u príspevkových a rozpočtových organizácií. Kým u PO tieto údaje za sledované obdobie predstavujú v priemere 92 m^2, 78 m^2 a 80 m^2 u RO je to len 31 m^2, 27 m^2 a 37 m^2.

V tejto súvislosti je potrebné zamerať pozornosť na využiteľnosť priestorov u PO a RO (ukazovateľ počet m^2 CVP/pracovníka) – za sledované obdobie bol u PO zaznamenaný nárast, u RO nárast v rokoch 1998 – 2000, s miernym poklesom v roku 2001 - pozri graf č. 1:

     Graf č. 1  

b)	Ukazovateľ počet m^2 prenajímanej plochy na pracovníka u PO je v priemere 14 m^2 so vzostupnou tendenciou počas sledovaného obdobia, u RO len 3 m^2 so zaznamenaným poklesom v roku 2001.

c)	Ukazovateľ počet m^2 prenajatej plochy na pracovníka u PO je v priemere 3 m^2, u RO je to v priemere 9 m^2. V obidvoch prípadoch je zaznamenaný vzostupný trend počas sledovaného obdobia.

d)	Ukazovateľ percento prenajatej plochy I. u PO je v rozmedzí od 3 – 3,5%, u RO od 26 – 42%.

e)	Výška výnosov na pracovníka, podiel výnosov/CÚP,CPP, sú u príspevkových organizácií vyššie ako u rozpočtových organizácií. Pri ukazovateľoch náklady na pracovníka, podiel nákladov/CÚP/CNP je trend opačný – u RO sú vyššie ako u PO. Porovnanie výnosov a nákladov na pracovníka medzi príspevkovými a rozpočtovými organizáciami poskytuje graf č. 2.    

Graf č. 2

Uvedené zistenia vypovedajú o nasledovných skutočnostiach:

K bodu a) Výška podielu celkovej plochy na pracovníka u PO je pomerne vysoká. Dá sa z toho vyvodiť všeobecný záver, že priestory sa nevyužívajú efektívne (buď sa niektoré priestory nevyužívajú vôbec, alebo jednotliví pracovníci využívajú veľkú – pre nich prebytočnú plochu). Vznikajú tak náklady súvisiace s nevyužívanými priestormi (náklady na vykurovanie, opravy, údržba, ...). V prípade ak ide o prebytočný/dočasne prebytočný  majetok, mali by sa organizácie správať v súlade so zákonom č. 278/93 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov (ďalej aj zákon o správe majetku štátu). 
K bodu b), c), d) a  e) Uvedené hodnoty logicky vyplývajú z údajov uvedených v predchádzajúcom bode. Rozpočtové organizácie, vzhľadom na to, že majú pomerne malý podiel celkovej plochy na pracovníka, nemajú veľký priestor pre to, aby prenajímali, skôr sú odkázané prenajímať si od iných organizácií. Naopak príspevkové organizácie môžu prenajímať viac, nie sú v takej miere odkázané na prenájom od iných organizácií.                                                        

Je nutné zdôrazniť, že si mnohé PO a RO prenajímajú priestory pravdepodobne v rozpore s výmerom MF SR č. R-1/1996 z 12. marca 1996, ktorým sa určuje rozsah tovaru s regulovanými cenami (príloha č.4 ).
 „Základné nájomné z nebytových priestorov (bez pripočítania cien služieb) sa dohoduje v rámci maximálnej výšky vypočítanej z ročnej sadzby 250,- Sk/1m^2 podlahovej plochy nebytového priestoru. Maximálna ročná sadzba/m^2 môže byť zvýšená maximálne o 20% v prípade vyššieho vybavenia nebytového priestoru.“
Z vyhodnocovania údajov vyplýva, že mnohé organizácie (PO aj RO) prenajímajú nebytové priestory pravdepodobne aj v rozpore s ust. § 13 ods. 1 zákona o správe majetku štátu a prenajímajú ich pod cenu (príloha č.5), podľa ktorého: „Správca môže majetok štátu prenechať do nájmu nájomnou zmluvou len za peňažnú odplatu. Pri nájme nehnuteľných vecí štátu je správca povinný dohodnúť nájomné vo výške, za akú sa v tom čase a na tom mieste obvykle prenechávajú do nájmu na dohodnutý účel také alebo porovnateľné nehnuteľnosti, nižšie nájomné môže správca dohodnúť, ak je nájomcom štátna rozpočtová organizácia alebo štátna príspevková organizácia, nižšie nájomné môže správca dohodnúť aj vtedy, ak je nájomcom obec alebo iná právnická osoba, alebo fyzická osoba za podmienky, že bude tento nehnuteľný majetok štátu využívať na poskytovanie všeobecne prospešných služieb. Na platnosť nájomnej zmluvy sa vyžaduje súhlas zriaďovateľa, ak to zriaďovateľ určí svojim opatrením. Správca nie je oprávnený dohodnúť v nájomnej zmluve právo opakovaného nájmu v prospech nájomcu.“

Časť predtým  uvedených  zistení  ilustruje graf č. 3,  poukazujúci na vzťah medzi podielom výnosov na CPP a nákladov na CNP u príspevkových  a rozpočtových organizácií.

Graf č. 3

Kompletné  prehľady a grafy sú uvedené v prílohe č. 3.

Ročná výška výnosov z ostatného prenajímania nehnuteľného majetku bola zaznamenaná u 16 organizácií z celkového počtu 49 (podsúbor II). Okrem  IUVENTY (2,9 mil. Sk) a Agroinštitútu  (1 771 673,- Sk) sa sumy v tejto oblasti pohybovali pod hranicou 1 mil. Sk. 
Ročná výška nákladov z ostatného nájmu nehnuteľného majetku bola uvedená u 11 organizácií z celkového počtu 49 (podsúbor II). Vo všeobecnosti išlo o porovnateľné hodnoty ako u položky výnosy.
Väčšina organizácií vo svojich dotazníkoch uviedla, že pri uzatváraní nájomných zmlúv postupujú podľa platných právnych predpisov a vypracovaných interných smerníc.

Hodnotenie 

	Jednotka kontroly efektívnosti vo všeobecnosti konštatuje, že existujúci systém nakladania s nehnuteľným majetkom štátu sa javí ako neefektívny. Na jednej strane štát (prostredníctvom PO a RO) prepláca na drahom nájomnom. Na druhej strane má prebytočný (dočasne prebytočný) nehnuteľný majetok, ktorý v mnohých prípadoch prenajíma pod cenu alebo neprenajíma vôbec. V obidvoch prípadoch to znamená hlboký zásah do štátnej pokladnice.

Pre priblíženie situácie uvádzame negatívny finančný dosah na štátny rozpočet, ktorý je spôsobený:
1)	nedodržaním platných právnych predpisov

a)	ak   si   organizácie   prenajímajú   priestory   v rozpore   s  výmerom  MF SR  č. R-1/1996. Po prepočítaní tento dosah za rok 2001 predstavuje sumu 3,2 mil. Sk (t. j. štát o uvedenú hodnotu zaplatil viac z dôvodu prekročenia maximálnej ročnej sadzby).
 Pri výpočte sa rátalo so sumou 250,- Sk/m^2 , neboli zohľadnené prípadné špecifiká, ktoré by mohli vyplývať priamo zo zmlúv.

b)	ak organizácie prenajímajú priestory v rozpore s § 13 ods.1 zákona o správe majetku štátu - prenajímajú pod cenu. Výsledný dosah za rok 2001 predstavuje sumu 25,6 mil. Sk (t. j. o túto sumu prišiel štát nehospodárnym zaobchádzaním s majetkom štátu a dohodovaním nízkeho nájomného). 
      Na  druhej  strane  prenajímajú  priestory  v  rozpore  s výmerom  MF  SR 
      č. R-1/1996.
 Pri prepočítaní boli brané do úvahy priemerné trhové ceny, t.j. priemery cien uvádzaných realitnými kanceláriami v danej oblasti. 
Nebol zohľadnený technický stav prenajímaných priestorov, lokalita v rámci miest (mimo Bratislavy) a prípadne ďalšie špecifiká, vyplývajúce priamo zo zmlúv.
U tých položiek, kde nebolo možné zistiť priemerné trhové ceny, prepočet nebol urobený. Z toho vyplýva, že negatívny finančný dopad by bol ešte vyšší. Evidentné však je, že tieto priestory sú prenajímané za nízku cenu.

2)	neprenajímaním prebytočných/dočasne prebytočných priestorov. Aj keď táto položka nie je číselne vyšpecifikovaná (základ pre výpočet je veľmi hypotetický), je nesporné, že z dôvodu predpokladanej existencie nadmernosti plochy na pracovníka predovšetkým u PO, unikajú prostriedky, ktoré by mohli byť ďalším zdrojom štátneho rozpočtu. 

Toto vyčíslenie je uvedené iba za sledovaný podsúbor II. Ak sa zoberie do úvahy fakt, že celá štátna správa je niekoľkokrát väčšia ako sledovaná vzorka, možno predpokladať, že výpadok v analyzovanej oblasti je niekoľkokrát vyšší.

Súčasný legislatívny stav

Nakladanie so štátnym majetkom v súčasnosti upravuje zákon č. 278/93 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov, ktorý vymedzuje okruh majetkových vzťahov, v ktorých si Slovenská republika ako subjekt vlastníckeho práva upravila vo verejnoprospešnej a nepodnikateľskej sfére svoje postavenie vlastníka, určila subjekty, ktoré v jej mene spravujú majetok štátu a určila týmto správcom práva a povinnosti pri správe a nakladaní s majetkom štátu. 

Systém navrhovaný dokumentom Audit

Dokument Audit odporúča centralizáciu správy nehnuteľného majetku štátu. Tento nehnuteľný majetok štátu by mal prejsť do správy Správy nehnuteľného majetku štátu (ďalej aj SNMŠ), a to z dôvodov efektívnejšej správy budov, manažmentu priestorov a lokality. V analyzovanej oblasti už Vláda SR prijala uznesením č. 694/2000 spôsob postupu, ktorý predpokladá v bode C.39 vytvorenie Správy nehnuteľného majetku štátu novelizovaním zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov. Až do súčasnej doby takýto návrh nebol zaradený na rokovanie vlády SR. 
 „Systém by obsahoval nehnuteľný majetok viažuci sa ku kancelárskym priestorom a priestorom využívaným na ubytovacie, rekreačné, vzdelávacie, archívne a podobné účely pre potreby ústredných orgánov štátnej správy. Naopak, mimo tohto systému by bol nehnuteľný majetok určený na špecifické účely súvisiace s poskytovaním zdravotníckych, kultúrnych a iných služieb, ktorý nie je možné využívať ako kancelárske priestory a pri ktorých by nebol vhodný prechod na centralizovanú správu. Mimo tohto systému by bol taktiež majetok Slovenskej republiky v zahraničí. Nehnuteľný majetok využívaný zväčša na účely vyňaté z jednotnej správy budov by bol ako celok vyňatý z jednotnej správy budov. Klasifikáciu budov by realizovala sama Správa nehnuteľného majetku štátu a MF SR by rozhodovalo o klasifikácii v prípade sporov. 

Tieto vzťahy by boli po dokončení reforiem založené na nasledovných princípoch:
•	SNMŠ by mala v správe budovy ústrednej štátnej správy. Inštitúcie ústrednej štátnej správy by boli jej nájomníkmi a prenajímali by si od nej priestory na základe ročných zmlúv.
•	Nájomné za tieto budovy by SNMŠ určovala na základe trhových cien.
Dodržanie tohto princípu by sa dosahovalo okrem normálnej kontroly dvoma ďalšími spôsobmi: zverejnením všetkých nájomných kontraktov a explicitnou orientáciou SNMŠ na maximalizáciu zisku, teda výnosov pre štátny rozpočet.
•	SNMŠ by prenajímala priestory tomu, kto za ne najviac ponúkne.
Nepreferoval by teda verejné inštitúcie.
•	Inštitúcie by dostávali z verejných zdrojov príspevok na nájomné namiesto dnešných nepriamych dotácií v podobe "lacných" alebo "bezplatných" budov. Inštitúcie by sa mohli slobodne rozhodnúť či si chcú prenajať priestory od SNMŠ alebo iných poskytovateľov s tým, že ak by cena ponúkaná SNMŠ bola nižšia ako cena iného poskytovateľa služieb, museli by dokumentovať príčiny svojho rozhodnutia.
•	Rozpočty ústredných orgánov a ich inštitúcií by sa znížili o náklady na správu budovy.

Predpokladom dosiahnutia očakávaných úspor sú však dva faktory:
-  maximálna transparentnosť fungovania SNMŠ, aby sa vylúčila korupcia a favoritizmus. Podmienky všetkých kontraktov medzi SNMŠ a verejnými aj súkromnými subjektami by mali byť zverejnené.
- dôraz na maximalizáciu príjmov štátneho rozpočtu zo SNMŠ a s tým súvisiaca podnikateľská orientácia SNMŠ, ktorá by ju mala vylúčiť z politického obsadzovania funkcií.“ 

Navrhovaný systém SNMŠ je založený na myšlienke vytvorenia funkčného trhu na využívanie nehnuteľného majetku štátu. Fungujúci mechanizmus SNMŠ by mohol systémovo riešiť viaceré problémy, na ktoré poukazuje i táto správa. Vzhľadom na to, že finančný dosah na štátny rozpočet súvisiaci so vznikom SNMŠ nebol doposiaľ vyčíslený, takisto neboli ujednotené ďalšie princípy fungovania SNMŠ, bolo by potrebné (zo strany predkladateľa novely zákona č. 278/1993 Z. z. o správe majetku štátu) čo najskôr zodpovedať všetky otázky súvisiace so vznikom navrhovaného systému.

Odporúčania Jednotky kontroly efektívnosti

Navrhované odporúčania Jednotky kontroly efektívnosti patria do dvoch skupín:

1)	opatrenia systémové 
2)	opatrenia operatívne

1) Za systémové opatrenie sa považuje požiadavka vytvorenia fungujúceho mechanizmu, ktorý by zabezpečil čo najefektívnejšie využívanie nehnuteľného majetku štátu a tvorba motivačných prvkov pre účastníkov vzťahov spojených s nakladaním so štátnymi nehnuteľnosťami. 
Tieto požiadavky by mohol - po presnom vyšpecifikovaní finančných prínosov a po vyjasnení a dopracovaní základnej filozofie -  aj podľa JKE splniť navrhovaný systém vytvorenia Správy nehnuteľného majetku štátu. Je potrebné citlivo zvážiť systém stanovovania príspevku na nájomné (ako aj zavedenie ostatných princípov). Aj keď obidva spôsoby – normatívny a historický – majú svoje úskalia, u historického princípu sa nerieši jeden zo základných problémov, na ktoré poukazuje aj táto správa – neefektívne nakladanie s majetkom štátu a v súčasnosti existujúci vysoký podiel využívanej plochy na  pracovníka. Organizácie by opätovne dostali príspevok aj na plochu, ktorú využívajú neefektívne. 
JKE považuje za vhodné zapracovať do novelizácie zákona o správe majetku štátu určitý postup pri ponúkaní nevyužívaných (prebytočných, dočasne prebytočných) nebytových priestorov. Vhodným sa javí byť už existujúci systém pri obstarávaní tovarov a služieb. JKE odporúča prebrať zo zákona o verejnom obstarávaní niektoré „procesné“ časti, napr.: 
-	zriadenie komisie, ktorá by vybrala víťaza z uchádzačov (podmienka bezúhonnosti členov komisie a ich „nepreviazanosti“ na uchádzačov)
-	splnenie podmienok záujemcov uchádzajúcich sa o prenájom (analógia s § 24 zákona o verejnom obstarávaní, t. j. oprávnenie podnikať, že nie je v konkurze, alebo v likvidácii, atď.)
-	dokladovanie solventnosti, resp. platobnej schopnosti uchádzača o prenájom 
-	zverejňovanie informácií o voľných, resp. dočasne prebytočných priestoroch tak, aby tieto informácie boli hromadne a časovo neobmedzene prístupné verejnosti.  

2) Návrh operatívnych opatrení:

a) kontrolné akcie
V tomto štádiu je žiaduce, aby rezortné kontroly vykonávali vo svojich podriadených RO a PO popri kontrolách hospodárenia, kontroly zvlášť zamerané na prenájom nehnuteľného majetku štátu s dôrazom na efektívnosť a hospodárnosť pri nakladaní s ním, ako aj na dodržiavanie platných právnych predpisov v danej oblasti. 
	
b) zverejňovanie informácií
V záujme informovanosti verejnosti, odporúča Jednotka kontroly efektívnosti, aby: 
-	ústredné orgány štátnej správy, ako aj rozpočtové a príspevkové organizácie v pôsobnosti ústredných  orgánov  štátnej  správy  vypracovali informácie o nájomných zmluvách za rok 2001 podľa štruktúry uvedenej v prílohe č. 6 a zabezpečili ich zverejnenie prostredníctvom siete Internet,
-	ústredné orgány štátnej správy, ako aj  rozpočtové a príspevkové organizácie štvrťročne vypracovávali a prostredníctvom siete Internet zverejňovali informácie týkajúce sa uzatvorených zmlúv o prenájme nehnuteľného majetku podľa  štruktúry uvedenej v prílohe č. 7.  
Tieto opatrenia môžu eliminovať niektoré negatívne javy (spomínaný klientelizmus a korupciu,...) a zároveň prispieť k vytvoreniu prehľadnejšieho prostredia a mechanizmu pravidelného a korektného informovania verejnosti v súvislosti so spravovaním majetku štátu.