Úvod

Makroekonomický vývoj a skutočné plnenie rozpočtu v prvom štvrťroku odhalili relatívne veľké riziko výpadku daňových príjmov v rozpočte pre tento rok. Zaostávanie za plánovanou hodnotou vyplýva z niekoľkých faktorov, medzi ktoré patrí aj chybný predpoklad neutrality jedného legislatívneho efektu pri dani z pridanej hodnoty. Svoju úlohu zrejme zohrá aj odhadované nižšie tempo rastu nominálnych miezd v tomto roku. Predkladaný materiál poukazuje na riziká na strane daňových príjmov. Obsahuje okrem kvantifikácie možného výpadku aj návrhy riešení, pričom kľúčovým cieľom pre tento rok zostáva deficit verejných financií (čisté výpožičky) v metodike ESA 95 na úrovni 5% z hrubého domáceho produktu.     

Celkové riziká vyčíslené na hotovostnom princípe sú na úrovni 19,7 mld. Sk, čo predstavuje približne 1,7% z HDP. Na vykrytie hotovostného deficitu existuje niekoľko možností: použitie štátnych finančných aktív, príjmy z privatizácie alebo novelizácia zákona o štátnom rozpočte. Riziko v metodike ESA 95 je nižšie, nakoľko časť výpadku predstavujú jednorazové efekty, ktoré súvisia so vzniknutými nárokmi v uplynulých rokoch. Po odrátaní týchto efektov a po aktualizácii odhadov príjmov a výdavkov na tento rok zostáva riešiť problém na úrovni 3,8 mld. Sk.    

Medzi uvažované opatrenia patrí predovšetkým zvýšenie spotrebných daní ešte pred začiatkom budúceho roka. Priemerná miera inflácie pravdepodobne výrazne zaostane za očakávanou hodnotou (8,8%), čo vytvára určitý priestor pre zvýšenie cien v tomto roku. Presunutím hore uvedených opatrení na skorší termín by budúcoročná inflácia mierne klesla (pričom tohtoročná inflácia by sa zvýšila približne na 8,6%, čo je ešte stále menej ako odhad v rozpočte pre rok 2003). Vyššie spotrebné dane od júla 2003 by mali priniesť do rozpočtu približne viac ako 3 mld. Sk. 

1. Makroekonomický vývoj

Štátny rozpočet na tento rok počítal s rastom hrubého domáceho produktu na úrovni 3,7%, s priemernou infláciou 8,8% a s priemernou mierou nezamestnanosti 18% (počet evidovaných nezamestnaných zo štatistík NÚP). Súčasné priemerné odhady analytikov komerčných bánk ako aj prognózy medzinárodných inštitúcií ukazujú, že skutočný vývoj by mohol byť o niečo optimistickejší. Na základe zverejnených makroekonomických veličín v prvých troch mesiacoch 2003 pristúpilo k revízii svojich odhadov aj Ministerstvo financií SR. V snahe dosiahnuť vyššiu presnosť pri výpočtoch, tento materiál využíva aj informácie zverejnené od konca marca, čo v niektorých prípadoch spôsobuje odchýlku od oficiálne zverejnených prognóz. 

Aktualizovaná prognóza predpokladá zníženie reálneho rastu HDP na 3,5%, čo v porovnaní  s východiskami ŠR 2003 predstavuje zníženie o 0,2 percentuálneho bodu. Misia Medzinárodného menového fondu očakáva rast ekonomiky v tomto roku na úrovni 4%. Samotný odhad tempa rastu HDP sa zmenil iba nepatrne, avšak v štruktúre došlo k výraznejším zmenám. Pričom treba zdôrazniť, že pre daňové príjmy je kľúčová práve štruktúra rastu hrubého domáceho produktu (predovšetkým domáci dopyt).  
 
Odhady na konci uplynulého roka počítali s oslabením dynamiky domáceho dopytu, ktoré malo byť čiastočne kompenzované vysokým rastom zahraničného dopytu. Makroekonomické veličiny zverejnené v prvých mesiacoch tohto roka tento trend potvrdili, avšak zdá sa, že kým výkonnosť domáceho dopytu zaostane za očakávaniami, tempo rastu zahraničného dopytu prekoná predpoklady.

Vývoz tovarov sa v prvom štvrťroku 2003 medziročne zvýšil v nominálnom vyjadrení o viac ako 20%, čo sa dá pri apreciácii slovenskej koruny hodnotiť veľmi pozitívne. Navyše, presvedčivá dynamika sa dosahuje v čase, kedy najvýznamnejší obchodní partneri vykazujú len mierne znaky oživenia. V pozadí optimistických čísel treba jednoznačne vidieť vyššie investície (najmä v roku 2001), ktoré pomohli zvýšiť rastový potenciál ponukovej strany slovenskej ekonomiky. Samozrejme rast exportu pri malej otvorenej ekonomike znamená aj vyšší import surovín a medziproduktov.

Rast konečnej spotreby domácností v roku 2003 bude pravdepodobne nižší ako sa pri tvorbe rozpočtu uvažovalo (3,8%). Mzdový vývoj vo vybraných odvetviach súkromného sektora vykazuje tempo rastu priemernej nominálnej mzdy pod 7%, navyše v oblasti zamestnanosti vidieť klesajúci trend. Preto k odhadu nominálneho rastu disponibilných príjmov domácností na tento rok treba pristúpiť opatrne. Na druhej strane, nižšia inflácia do istej miery kompenzuje slabšiu dynamiku mzdovej bázy. Otáznikom je miera úspor a využívanie spotreby financovanej rastúcim dlhom domácností. Indikáciou možného vývoja sú aj tržby v maloobchodných jednotkách, ktoré zatiaľ v medziročnom porovnaní zaostávajú za hodnotami z rovnakého obdobia minulého roka. Rast konečnej spotreby domácností sa v roku 2003 odhaduje na úrovni 1%. 

Ani v prípade konečnej spotreby verejnej správy sa nedá očakávať výrazný reálny nárast. Potreba konsolidácie verejných financií si vyžaduje udržanie výdavkov na plánovaných hodnotách. 

Tvorba hrubého fixného kapitálu v súkromnej sfére závisí predovšetkým od prílevu zahraničných investícií, od dostupnosti úverov a od tvorby zisku. K objektívnosti treba dodať, že veľká časť investícií pochádza zo zahraničia, čo znamená, že sa nepodieľa priamo na tvorbe HDP (na jednej strane ide o rast tvorby kapitálu, na druhej strane o dovoz). Zo strednodobého hľadiska je však kľúčovým indikátorom. V tomto roku sa predpokladá mierny rast tvorby hrubého kapitálu, teda udržanie relatívne vysokého podielu na HDP. 

Inflačný vývoj v prvých štyroch mesiacoch tohto roka bol priaznivejší, než sa predpokladalo. Sekundárne efekty zvýšenia regulovaných cien a nepriamych daní zaostali za očakávaniami. Pozitívny vplyv mali aj zhodnotenie koruny (tak voči EUR ako aj USD) a silná konkurencia v maloobchode. Navyše, vojna v Iraku nepriniesla všeobecne očakávaný dramatický nárast ceny ropy na svetových trhoch. Ak by nedošlo k ďalšej úprave nepriamych daní alebo k nepredvídaným šokom na devízových trhoch, priemerná inflácia by zaostala za hodnotou v rozpočte pre rok 2003  približne o jeden percentuálny bod. Priemernú infláciu bez ďalších opatrení očakáva MF SR na úrovni 7,8%. Ak by sa rozhodlo o zvýšení spotrebných daní od júla 2003, toto číslo by sa pravdepodobne zvýšilo do blízkosti 8,6%.       

Pri aktualizácii bola upravená aj prognóza trhu práce. Niektoré legislatívne zmeny pomohli zreálniť mieru evidovanej nezamestanosti do marca 2003 na úroveň 16,5%. Samozrejme to ešte automaticky neznamená rast zamestnanosti v ekonomike, avšak pozitívny vplyv na výdavkovú časť verejných financií je nesporný. Pri pokračovaní súčasných trendov sa dá predpokladať, že sa priemerná miera evidovanej nezamestnanosti v tomto roku zníži na úroveň 16%.

Vyššie uvedený pozitívny trend v obchodnej bilancii pomôže v roku 2003 zredukovať vysoký deficit na bežnom účte platobnej bilancie. Ministerstvo financií očakáva schodok na úrovni 5,5% z HDP. 

Vývoj na finančných trhoch zatiaľ potvrdzuje predpoklady z uplynulého roka. Slovenská koruna posilnila tak voči EUR ako aj USD, pričom v dlhodobom horizonte sa očakáva udržanie apreciačného trendu. Oficiálne úrokové sadzby v prvých štyroch mesiacoch zostali nezmenené, cyklus uvoľňovania menovej politiky cez tento kanál sa však pravdepodobne neskončil.  

2. Kvantifikácia rizík na strane daňových príjmov

Úloha prehodnotiť odhad príjmov verejných financií v roku 2003 vznikla v nadväznosti na skutočný vývoj v prvom štvrťroku, ktorý odhalil pomerne výrazný výpadok. Na základe aktuálnych informácií boli uskutočnené kalkulácie pre všetky dôležité skupiny daňových príjmov. Zaostávanie za plánovanými hodnotami je podľa nových prepočtov markantné predovšetkým v troch oblastiach: daň z pridanej hodnoty, daň z príjmov PO a zrážková daň. V ostatných oblastiach približne platí, že predpokladané výpadky a vyššie plnenia jednotlivých daní sa navzájom kompenzujú. K objektívnosti treba dodať, že všetky výpočty boli uskutočnené na základe makroekonomických informácií za obdobie január-február a na základe plnenia daňových príjmov za prvé štyri mesiace, čo má za následok širšie pásmo neistoty okolo odhadov. V texte sú uvedené stredy intervalov.

2.1 Daň z pridanej hodnoty (DPH)

V medziročnom porovnaní klesol príjem z výberu DPH v prvých štyroch mesiacoch o 7,3%, pričom štátny rozpočet počíta v roku 2003 s medziročným rastom v blízkosti 21%. Prvé ekonomické údaje zverejnené v tomto roku dávajú len veľmi nízku pravdepodobnosť tomu, že by výpadok mohol byť spôsobený výlučne nižšou spotrebou. V pozadí zaostávania za rozpočtovanou hodnotou vidíme tri faktory: jednorázový legislatívny efekt, efekt nadhodnotenia vplyvu  zmeny sadzieb a nižšiu spotrebu. 

Pri analýze legislatívnych zmien vyšla najavo možnosť značného výpadku vplyvom prechodného ustanovenia §55d novely zákona č.289/1995 o dani z pridanej hodnoty. S účinnosťou od 1.1.2003 si daňové subjekty mohli v prvom zdaňovacom období uplatniť nárok na odpočty zdaniteľných plnení uskutočnených od 1.1.2002, ktoré neboli uplatnené do konca roku 2002. Dopad tejto zmeny sa pri tvorbe rozpočtu nebral do úvahy -  predpokladal sa neutrálny efekt na výber daní. Návrh novely zákona prešiel v roku 2002 celým legislatívnym procesom tak, že dôvodová správa nepočítala s negatívnym dopadom na príjmy rozpočtu. Hlbšia analýza však jednoznačne preukázala, že neutrálny efekt je len z dlhodobého hľadiska. Súčasný hotovostný výpadok vznikol elimináciou systému, ktorý sa zaviedol pred ôsmimi rokmi. Zjednodušene sa dá povedať, že v roku 1995 si štátny rozpočet „požičal“ od podnikovej sféry a túto pôžičku musel začiatkom tohto roka vrátiť (bližšie viď. v prílohe č.1). 
Pri analýze sa použili dva prístupy. Prvý obsahuje priamu kvantifikáciu hore uvedeného legislatívneho efektu. Druhý prístup bol založený aj na prehodnotení prognóz spotreby. Výsledky obidvoch princípov ukazujú, že výpadok z titulu hore uvedenej legislatívnej zmeny sa dá očakávať vo výške približne 7 mld. Sk. 

Druhou rizikovou oblasťou je odhad efektu zmien sadzieb DPH od januára 2003. Koncom uplynulého roka sa predpokladalo, že zvýšenie spodnej sadzby DPH z 10% na 14% a zníženie hornej sadzby z 23% na 20% zvýši príjem rozpočtu o 8,4 mld. Sk. Výpočet tejto sumy bol však príliš optimistický, pričom súčasné analýzy hovoria o pozitívnom prínose tohto efektu na úrovni pod 5 mld. Sk. Rozdiel medzi aktuálnym a predošlým odhadom je 3,5 mld. Sk.

Aktualizácia makroekonomickej prognózy odhalila aj ďalšie zdroje rizík. Údaje o raste miezd a zamestnanosti vo vybraných sektoroch hospodárstva a o maloobchodných predajoch za prvé dva mesiaca tohto roka naznačujú, že nominálny rast spotreby bude pravdepodobne nižší ako sa predpokladalo pri tvorbe rozpočtu. Z tohto titulu hrozí výpadok vo výške 2,7 mld. Sk.

Celkové riziko pri dani z pridanej hodnoty sa kvantifikovalo na úrovni 13,2 mld. Sk, z čoho 7 mld. Sk predstavuje jednorázový efekt, ktorý vyplýva zo zrušenia neadekvátneho systému nárokovania dani na vstupe.

2.2 Daň z príjmov právnických osôb (DPPO)

Hneď na úvod je potrebné poznamenať, že oveľa presnejší odhad DPPO bude možné urobiť až začiatkom júla, pretože v tom čase by malo byť do veľkej miery uzavreté vyrovnanie dane. Daňové subjekty môžu podať daňové priznanie do konca júna. 
Na nižšom výnose DPPO oproti rozpočtu 2003 i oproti minuloročnému plneniu (29,8 mld.) by sa mali podieľať nasledovné faktory:

1.	 Zisk právnických osôb za rok 2002 by mal podľa predbežných štatistických zisťovaní vzrásť len mierne. Údaje Štatistického úradu SR hovoria dokonca o poklese na úrovni 9,1%. K objektívnosti však treba dodať, že v minulosti boli vždy veľké rozdiely medzi odhadovaným hospodárskym výsledkom z dielne ŠÚSR a hodnotou zo skutočných daňových priznaní za daný rok. V každom prípade nás však údaje zo ŠÚSR nútia k opatrnosti.

2.	 V roku 2002 platili PO preddavky na daň pri sadzbe 29%, ale tento rok sa očakáva výpadok do rozpočtu z titulu vyrovnania dane, ktorý vyplynie zo zníženej sadzby na 25%. Aj tu je potrebné dodať, že ide o jednorazový výpadok, ktorý vyplýva z našej legislatívy. Inak povedané, v roku 2002 bral štát úver od podnikateľského sektora vo forme vyšších preddavkov. 

3.	 V tomto roku sa budú platiť preddavky na daň už pri sadzbe 25%, čo predstavuje medziročné zníženie preddavkov o 4 p.b. z titulu zmeny sadzby. 

Celkové riziko pri DPPO sa v súčasnosti odhaduje na 4,8 mld. Sk.

2.3 Daň z príjmov vyberaná zrážkou 

Oproti uplynulému roku sú úrokové sadzby na nižšej úrovni aj napriek rastúcemu inflačnému diferenciálu. Vklady v bankách budú z tohto dôvodu len pomaly rásť a pravdepodobne sa dá očakávať zmena štruktúry vkladov vzhľadom na pokles úrokových mier termínovaných vkladov. Celkové riziko je na úrovni 1,7 mld. Sk.

3. Pozitívne faktory a možné opatrenia na elimináciu hore uvedených                                                                    
    rizík

Celkové riziko na strane daňových príjmov verejných financií sa pohybuje na úrovni 19,7 mld. Sk. Pri hľadaní riešení treba rozlíšiť metodiku ESA 95 (akruálny princíp) a hotovostný princíp. Z hľadiska skutočného stavu verejných financií je rozhodujúca prvá menovaná metodika. Čisté výpožičky verejných financií na základe tejto metodiky boli na tento rok plánované vo výške 5% z hrubého domáceho produktu. Tento cieľ odzrkadľuje aj snahy MF SR o splnenie maastrichtských kritérií v strednodobom horizonte.

Pri riešení problému na základe akruálnej metodiky treba rozlíšiť aj povahu jednotlivých rizík vo väzbe na princípy ESA 95. Nižšie sú uvedené otázky klasifikácie rizík ako aj možné riešenia zostávajúceho výpadku.

3.1	Hospodárenie Sociálnej poisťovne a NÚP

Hospodárenie Sociálnej poisťovne a Národného úradu práce sa vyvíja lepšie ako boli rozpočtované sumy. Rozdiel sa odhaduje na 3 mld. Sk. 
Odhad príspevkov vychádza z:
-	expertného posúdenia, zohľadňujúceho skúsenosti z hodnotenia rozpočtového vývoja v predchádzajúcich rokoch;
-	v súčasnosti platnej legislatívy; 
-	mesačných časových radov plnenia príjmov;
-	z predbežných údajov o plnení poistného od príslušných zložiek fondov sociálneho zabezpečenia za I. štvrťrok 2003  
Celkový výber poistného bude ovplyvnený aj vyššou východiskovou základňou pre výpočet poistného (skutočnosť za rok 2002) v porovnaní so základňou (očakávaná skutočnosť), z ktorej sa vychádzalo pri zostavovaní rozpočtov jednotlivých fondov sociálneho zabezpečenia. 
Úspory sú možné aj na strane výdavkov, nakoľko v súčasnosti sme svedkami poklesu počtu evidovaných nezamestnaných. 

3.2	Upresnenie deficitu verejných financií pre rok 2003 podľa metodiky ESA95 pre rok 2003 

Od zostavenia rozpočtu na rok 2003 v metodike ESA 95 uplynulo určité obdobie, ktoré umožnilo presnejšie kvantifikovať očakávané čisté výpožičky v tomto roku. V návrhu verejného rozpočtu na rok 2003 bol schodok verejného rozpočtu upravený na metodiku ESA 95 v objeme  57,468 mld. Sk. Pri predpokladanej tvorbe HDP v roku 2003, predstavoval podiel schodku verejného rozpočtu upraveného na metodiku ESA 95  4,97 % HDP. Upravené vyčíslenie schodku verejného rozpočtu v podmienkach ESA 95 (čisté výpožičky) na rok 2003 dosahuje objem 54,036 mld. Sk. Veľký podiel na nižšom čísle má započítanie úrokov z prostriedkov získaných z privatizácie (3,9 mld. Sk), ktoré sú uložené na účte v NBS a sú viazané na potreby dôchodkovej reformy. Hoci tieto úroky nie sú príjmom štátneho rozpočtu, do celkových príjmov verejných financií sa započítavajú. Rozdiel medzi pôvodným a upraveným schodkom verejného rozpočtu v podmienkach ESA 95 je 3,4 mld. Sk.

3.3	Nezapočítanie jednorazových efektov  

Jednorazové efekty, ktoré súvisia so vzniknutými nárokmi na plnenie v predchádzajúcich obdobiach by nemali byť zohľadnené v schodku podľa metodiky ESA 95. Do tejto kategórie spadá aj výpadok z hore uvedeného legislatívneho efektu pri dani z pridanej hodnoty. Riziko 7 mld. Sk teda je možné vylúčiť pri kvantifikáciách príjmov na akruálnom princípe. Z ekonomického hľadiska je zrejmé, že toto riziko nemá nič spoločného s vývojom spotreby v roku 2003.
 
3.4	Nižšie výdavky 

Ďalšou kompenzáciou môžu byť nižšie výdavky v kapitole štátny dlh. Predovšetkým silný kurz slovenskej koruny pomáha znižovať výdavky na splátky úrokov zahraničných úverov (obligácií). V súčasnosti sa dá uvažovať o úsporách vo výške približne 2,5 mld. Sk.  

3.5 Spotrebné dane

Po zohľadnení hore uvedených možností zostáva riešiť riziko (v ESA 95) na úrovni cca 3,8 mld. Sk. Ministerstvo financií plánuje od januára 2004 zvýšiť nepriame dane. Tento zámer bol prezentovaný už aj na verejnosti, preto z hľadiska akceptácie by možným riešením mohlo byť presunutie účinnosti týchto opatrení (najmä v prípade spotrebných daní) na skorší termín. V optimálnom prípade by to mohlo priniesť do rozpočtu  viac ako 3 mld. Sk. 
Zatiaľ nie je potrebné prijať ďalšie riešenia na elimináciu rizík, nakoľko odhady daňových príjmov budú ešte v priebehu roka upresnené. 

3.6 Riešenie hotovostného výpadku

Aj keď pre Ministerstvo financií je kľúčová metodika ESA 95 a monitorovanie čistých výpožičiek v porovnaní s maastrichtským kritériom, hotovostný výpadok nie je možné ignorovať. Tento výpadok na úrovni 19,7 mld. Sk je možné vykryť viacerými spôsobmi: novelizáciou zákona o štátnom rozpočte, použitím štátnych finančných aktív, ďalším znížením výdavkov alebo zvýšením príjmov. Z hľadiska možností rozpočtu v roku 2003 sa navrhujú tieto opatrenia:
•	Urýchlenie privatizácie a použitie finančných prostriedkov z nej alebo novela zákona o štátnom rozpočte.
•	Úsporou v kapitole štátny dlh a zvýšením spotrebných daní sa získa ďalších 6 mld. Sk
•	V prípade potreby ďalšie, zatiaľ bližšie nešpecifikované opatrenia. Navrhuje sa počkať na ďalší vývoj príjmov a výdavkov verejných financií, nakoľko niektoré položky sú len veľmi ťažko odhadnuteľné v prvých mesiacoch roka (napr. daň z príjmov PO).