Príloha 2
LEGISLATÍVNE PODMIENKY A PREDPOKLADY PRE ZAHÁJENIE PRÍPRAVY KOMUNÁLNEJ REFORMY NA SLOVENSKU

Územná samospráva je podľa jednej z definícií teórie správneho práva časť správy štátu decentralizovaná na subjekty neštátneho charakteru (v prípade Slovenskej republiky ide o obce a vyššie územné celky – samosprávne kraje). Tento text sa zameriava výlučne na samosprávu obecnú.
Územná samospráva
-	je spoločenstvom fyzických osôb, vytvorené na územnom základe , ktoré môže byť samostatne spravované; má vlastné záujmy a potreby, odlišné od celospoločenských,
-	má ústavou dané postavenie právnickej osoby, odlišnej od štátu, čo je základom pre majetkovú a finančnú samostatnosť,
-	plní úlohy smerujúce k uspokojeniu záujmov spoločenstva, ako aj iné úlohy, ktoré je účelné na tejto úrovni plniť,
-	má volené orgány, nezávislé od štátu,
-	pri riešení svojich úloh vystupuje vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť  a je viazaná len zákonmi, prípadne vykonávacími právnymi predpismi.
Všetky uvedené charakteristiky sú vyjadrené v ustanoveniach Ústavy SR, ktorá sa vo svojej štvrtej hlave, nazvanej „Územná samospráva“ zaoberá postavením oboch úrovní územnej samosprávy. 

Spolupráca obcí
Spoluprácu obcí rieši zákon č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov. Podľa tohoto zákona môžu obce spolupracovať:
a)	na základe zmluvy uzavretej za účelom uskutočnenia konkrétnej úlohy, činnosti, 
b)	na základe zmluvy o zriadení združenia obcí,
c)	zriadením alebo založením právnickej osoby podľa osobitného zákona (napríklad Obchodný zákonník, zákon o neziskových organizáciách,....);
Zmluva uzavretá na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti sa uzatvára na určitý, alebo neurčitý čas. Jej predmetom nemôže byť vznik právnickej osoby. Predmetom takejto zmluvy je aj zriadenie spoločného obecného úradu. Na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy. Za záväzky vzniknuté voči tretím osobám zo zmluvy uzavretej na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti zodpovedajú účastníci zmluvy spoločne a nerozdielne, ak zmluva neustanovuje inak. Majetok, ktorý obce získajú na základe zmluvy sa stáva spoluvlastníctvom všetkých obcí, ktoré sú účastníkom zmluvy. Podiel na majetku získanom spoločnou činnosťou  zodpovedá sume vložených prostriedkov, ak sa obce nedohodnú inak. Zriadením spoločného úradu nedochádza k obmedzeniu práv zmluvných obcí. Spoločný obecný úrad nie je právnickou osobou a zriaďuje sa predovšetkým s cieľom zabezpečovať prípravu rozhodovacej činnosti starostov zmluvných obcí, ktoré nie je ekonomicky a odborne účelné, racionálne a vecne správne vykonávať samostatne. Spoločný obecný úrad nie je oprávnený vydávať rozhodnutia, ale len pripravuje odborný návrh rozhodnutia obce, ktoré vydáva príslušný starosta obce.
Obce môžu zriaďovať združenie obcí, ako právnickú osobu. Predmetom činnosti združenia môže byť najmä oblasť sociálnych vecí, starostlivosti o životné prostredie, miestna doprava, oblasť školstva, kultúry, miestny cestovný ruch,... Na platnosť zmluvy je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy. Súčasťou zmluvy sú aj stanovy združenia. Registráciu združenia uskutočňuje územne príslušný krajský úrad všeobecnej štátnej správy. Združenie zaniká dobrovoľným rozpustením, zlúčením s iným združením alebo právoplatným rozhodnutím krajského úradu o jeho rozpustení, ak k tomu existujú zákonné podmienky.
Spolupráca obcí je v legislatíve SR definovaná na princípe dobrovoľnosti, vzájomnej výhodnosti a obce majú pri tejto spolupráci rovnocenné postavenie, bez ohľadu na veľkosť obce. Obce môžu spolupracovať pri zabezpečovaní samosprávnej pôsobnosti, ale aj pri zabezpečovaní prenesenej pôsobnosti výkonu štátnej správy. Legislatíva SR neobsahuje ustanovenia prikazujúce spoluprácu obcí za účelom kvalitnejšieho a efektívnejšieho zabezpečovania úloh.

Zlučovanie obcí, municipalizácia
Podľa čl. 64a je obec samostatný, územný, samosprávny a správny celok, združujúci osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt. Podrobnosti ustanoví zákon.  Čl. 65 ods. 1 stanovuje, že obec je právnickou osobou, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami. Tu je ústavné vyjadrenie samostatnosti obce ako právnickej osoby, teda subjektu práva, spôsobilého na právne úkony, ktorý môže nadobúdať práva aj povinnosti samostatne, vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť vystupovať v právnych vzťahoch.  Podľa čl. 66 ods. 1 obec má právo združovať sa s inými obcami na zabezpečenie vecí spoločného záujmu. Podmienky ustanoví zákon.  Podľa čl. 66 ods. 2 zlúčenie, rozdelenie, alebo zrušenie obce upraví zákon. Uvedené ustanovenia ústavy sú z hľadiska úvah o možnom smerovaní fungovania obcí na Slovensku postačujúce. 

Niektoré tieto ustanovenia sú ďalej bližšie špecifikované v zákone č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon“).
Podľa § 2 ods. 1 zákona „územie obce je územný celok, ktorý tvorí jedno katastrálne územie alebo viac katastrálnych území“. Je tu vyjadrený ústavou zakotvený územný princíp, pričom však, vzhľadom na územie obce ako samostatného, územného, samosprávneho a správneho celku nie je potrebné, aby toto územie tvorilo jedno katastrálne územie; územie jednej obce môžu teda tvoriť aj viaceré katastrálne územia, stále pôjde o samostatný, územný, samosprávny a správny celok. Z toho vyplýva, že tak bude aj po spojení viacerých katastrálnych území viacerých obcí do jednej. Zákon to v týchto ustanoveniach, týkajúcich sa územia obce, priamo predpokladá. 
Zákon v § 2 ods. 2 ďalej stanovuje, že „územie obce sa môže členiť na časti obce. Časť obce má vlastný názov; časť obce nemusí mať vlastné katastrálne územie“. Pokiaľ by vznikla nová obec zlúčením viacerých obcí (o tom podrobnejšie ďalej v texte), nemusia tieto bývalé obce (pretože zlúčením zanikajú) prísť definitívne o svoj názov. Nová obec sa síce bude volať jedným názvom platiacim aj pre bývalé obce, tieto však môžu vystupovať ako časti obce, pričom si zachovajú vlastný názov, čo podporuje snahy o ponechanie si identity, atď.
Podľa čl. 66 ods. 2 Ústavy SR sa predpokladá vznik novej obce aj zlúčením. Zákon rieši túto problematiku na viacerých miestach. Podľa § 2 ods. 3 „obec zriaďuje, zrušuje, rozdeľuje alebo obce zlučuje vláda nariadením. Rozhodnúť o tom možno iba so súhlasom obce a na základe stanoviska krajského úradu, v ktorého územnom obvode sa obec nachádza“. Zákon teda explicitne určuje postup, ako môže dôjsť k vzniku novej obce zlúčením. 
Ďalej tento proces upravuje § 2a ods. 1 zákona (výber ustanovení): 
„Dve obce alebo viac obcí sa môžu zlúčiť do jednej obce. Zlúčením obcí zanikajú zlučované obce a vzniká nová obec. Zlúčiť obce alebo rozdeliť obec možno len s účinnosťou ku dňu konania všeobecných volieb do orgánov samosprávy obcí“.
Zlúčenie obcí vyžaduje niektoré povinné náležitosti stanovené zákonom, medzi iným aj tzv. miestne referendum. Paragraf 2a ods. 2: 
„Súčasťou návrhu na zlúčenie obcí je dohoda o zlúčení obcí a údaje o výsledkoch hlasovania obyvateľov zlučovaných obcí. Dohoda o zlúčení obcí obsahuje najmä
a) názvy obcí, ktoré dohodu uzatvárajú,
b) dátum, ku ktorému sa obce majú zlúčiť,
c) názov novej obce a sídlo jej orgánov,
d) označenie katastrálnych území novej obce,
e) určenie majetku novej obce vrátane finančných prostriedkov, pohľadávok a záväzkov, ako aj označenie právnických osôb novej obce,
f) zoznam všeobecne záväzných nariadení (ďalej len "nariadenie") vydaných zlučovanými obcami,
g) podpisy starostov zlučovaných obcí s uvedením ich mena, priezviska a funkcie“.
Nová obec, vzniknutá zlúčením niekoľkých obcí, je právnym nástupcom každej z týchto (bývalých) obcí. 

Záver:
Z vyššie uvedeného vyplýva, že ako Ústava SR, tak aj zákon o obecnom zriadení predpokladajú vznik obce spôsobom zlúčenia viacerých obcí. Z niekoľkých samostatných, územných, samosprávnych a správnych celkov, ktoré združujú na svojom území osoby majúce tam trvalý pobyt, a sú právnickými osobami, vznikne jeden samostatný, územný, samosprávny a správny celok, ktorý združí na svojom území osoby majúce tam trvalý pobyt a bude právnickou osobou, ktorá bude mať na základe ustanovení ústavy aj zákona všetky práva a povinnosti obce; dokonca vstúpi do práv a povinností zaniknutých obcí.

Je možné zákonom určiť minimálne kritériá, pri splnení ktorých by bolo možné hovoriť o obci ako o jednotke územnej samosprávy?

Ústava SR sa vo svojich ustanoveniach týkajúcich sa obcí nezmieňuje podrobnejšie, ako má obec „vyzerať“. V čl. 64a len stanovuje hlavné atribúty obce (samostatný, územný, samosprávny a správny celok), pričom podrobnosti ustanoví zákon. Aj čl. 66 ods. 2 hovorí, že „zlúčenie, rozdelenie alebo zrušenie obce upraví zákon“. Ako zákon naplnil ústavu v otázke zlučovania obcí, je uvedené v texte vyššie. 

Náš právny poriadok nerobí rozdiel medzi obcami, všetky majú z právneho hľadiska rovnaké postavenie (mimo obcí nad 200 000 obyvateľov, ktorých právne postavenie upravujú osobitné zákony, týka sa to Košíc a Bratislavy, ktorej postavenie hlavného mesta upravuje osobitný zákon). Napríklad v Poľsku sa rozlišuje medzi tzv. gminami, čo sú obce, ktoré na to, aby boli obcami, museli splniť určité kritériá. Okrem toho existujú v Poľsku aj obce bez právnej subjektivity (ktoré nespĺňali podmienky na to, aby boli samostatnou správnou jednotkou, ale ani sa nezlúčili do žiadnej gminy). Takéto obce však nevystupujú ako samostatné samosprávne a správne jednotky, právnické osoby; na verejnom zhromaždení si spomedzi seba volia zástupcu (šoltýsa), ktorý ich zastupuje v rade gminy s hlasom poradným. Z hľadiska toho, aby bolo umožnené zúčastniť sa na správe vecí verejných (aj) prostredníctvom územnej samosprávy na obecnej úrovni čo najväčšiemu počtu ľudí – obyvateľov obcí, je dobré, aby mala obec všetky atribúty, ktoré ako správna a samosprávna jednotka má mať. Preto nie je, z hľadiska miestnej demokracie, dobré vyradiť niektorých ľudí zo správy vecí verejných tým, že žijú v „neplnoprávnej“ obci. 
Na druhej strane, ak má obec ako samosprávny a správny celok naozaj plniť svoju základnú úlohu, teda poskytovať služby svojim obyvateľom, spravovať ich záujmy, teda byť ozajstnou samosprávnou a správnou jednotkou, musí túto správu vykonávať efektívne, resp. v niektorých prípadoch ju vôbec vykonávať (poskytovať služby). Toto sa dá zabezpečiť vytvorením väčších obcí, ktoré budú mať ozajstný potenciál byť takýmito samosprávnymi a správnymi jednotkami. Spôsob vytvárania nových, väčších obcí pomocou ich zlučovania, je podľa nášho názoru demokratický spôsob. 

Analýza postavenia mestských častí v mestách s osobitným postavením 
Bratislavy a Košíc

Všetky tvrdenia, ktoré sa týkajú samosprávy mesta Bratislavy a mestských častí Bratislavy , sa týkajú aj mesta Košice a samosprávy jej mestských častí. Ide v podstate o totožné ustanovenia v dvoch rôznych zákonoch, ktoré upravujú totožnú situáciu – výkon územnej samosprávy na dvoch úrovniach – mesta a mestských častí. 
Súčasný stav nemá oporu v ústave, aj so všetkými dôsledkami. Mestská časť je v zákone definovaná ako právnická osoba, ktorá za podmienok ustanovených zákonom alebo štatútom mesta hospodári so zvereným majetkom a so zverenými finančnými prostriedkami a s vlastnými príjmami a vlastným majetkom získaným vlastnou činnosťou. Aj keď to podľa ústavy nie je možné, napriek tomu zákon obsahuje ustanovenia, na základe ktorých sa územná samospráva vykonáva, so všetkými jej atribútmi. 
 
Ďalej uvedená analýza platí pre zákon o meste Košice, aj pre zákon o hlavnom meste SR Bratislave.
Zákon pre obe mestá s osobitným postavením ustanovuje, že „mesto je samostatným a samosprávnym územným celkom; združuje občanov, ktorí majú na území mesta trvalý pobyt“. Ide teda o ústavnú definíciu územnej samosprávy, v tomto prípade obce.  V ďalších ustanoveniach zákon definuje, čo sú mestské časti, pričom stanovuje, že sú „právnickými osobami, ktoré za podmienok ustanovených zákonom a štatútom mesta (ďalej len "štatút") hospodária so zvereným a vlastným majetkom a so zverenými a vlastnými finančnými príjmami“. Je potrebné pripomenúť, že ako zákony, tak aj iné všeobecne záväzné právne normy musia byť v súlade s Ústavou SR, teda aj štatút mesta, ktorý schvaľuje mestské zastupiteľstvo na základe zákonného splnomocnenia. 
Treba však upozorniť, že zákon hovorí o mestských častiach len to, že ide o právnické osoby, nehovorí však, že ide o samostatné a samosprávne územné celky, teda také právnické osoby, ktoré by napĺňali ústavnú definíciu obce. 
Čl. 67 ods. 1 hovorí, že „Územná samospráva sa uskutočňuje na zhromaždeniach obyvateľov obce, miestnym referendom, referendom na území vyššieho územného celku, orgánmi obce alebo orgánmi vyššieho územného celku“. Zákon však stanovuje, že „samosprávu mesta vykonávajú obyvatelia mesta: a) orgánmi mesta, b) orgánmi mestských častí, c) hlasovaním obyvateľov mesta, d) hlasovaním obyvateľov mestskej časti, e) verejným zhromaždením obyvateľov mestskej časti.   
V ďalších ustanoveniach zákona sa na výkon územnej samosprávy ustanovujú orgány mestskej časti. Podľa čl. 69 ods. 1 ústavy však v súvislosti s výkonom územnej samosprávy na obecnej úrovni existujú len orgány obce: „orgánmi obce sú: a) obecné zastupiteľstvo, b) starosta obce“. Nie je možné zákonom priradiť orgány obce, ktoré podľa ústavy slúžia na výkon územnej samosprávy, právnickým osobám, ktoré nie sú jednotkami územnej samosprávy. 
Podľa ustanovenia čl. 64 Ústavy SR, „základom územnej samosprávy je obec. Územnú samosprávu tvorí obec a vyšší územný celok“. Z uvedenej citácie je jasné, že pokiaľ ide o územnú samosprávu, jej orgány, výkon, vydávanie rozhodnutí, všeobecne záväzných nariadení, ... atď., ústava pozná len 2 úrovne, na ktorých sa územná samospráva môže vykonávať: obec a VÚC, teda nie mestskú časť. Na základe zásady, že zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy musia byť v súlade s ústavou, je jasné, že zákon, resp. jeho ustanovenia, ktoré hovoria o vykonávaní územnej samosprávy na úrovni mestskej časti, sú protiústavné, resp. nemajú oporu v nej. Pri územnej samospráve ústava explicitne vymenúva, čo tvorí územnú samosprávu. Ide o právnické osoby, ktoré sa nazývajú obec a vyšší územný celok, z čoho vyplýva, že v rámci žiadnych iných právnických osôb sa územná samospráva vykonávať nemôže. 
Záver: mestská časť nerovná sa obec, so všetkým čo z toho vyplýva.
Sú dve možnosti: upraviť postavenie mestských častí tak, že dôjde k súladu s ústavou, t. j. zrušenie samosprávy na úrovni mestských častí. Druhou možnosťou je taká novela Ústavy SR, ktorá v niektorých presne uvedených prípadoch umožní aj výkon dvojúrovňovej samosprávy, teda na úrovni mesta aj mestských častí.