Projekt transformácie príspevkovej organizácie Slovenská správa letísk 

Slovenská správa letísk (ďalej len „SSL“) je príspevková organizácia zriadená Ministerstvom dopravy pôšt a telekomunikácií SR, ktorá v zriaďovacej listine má definované plnenie nasledujúcich funkcií:
•	správu zvereného majetku štátu v letiskovej infraštruktúre, 
•	prevádzkovanie letísk Bratislava, Košice, Piešťany, Poprad, Sliač, 
•	vykonávanie ostatných činností spojených s prevádzkovaním letísk v zmysle leteckého zákona 
•	ostatné podnikateľské činnosti. 

Hlavné dôvody nutnosti pristúpiť ku transformácii príspevkovej organizácie SSL na samostatné obchodné spoločnosti sú nasledujúce: 
Doterajšie centrálne prevádzkovanie letísk príspevkovou organizáciou SSL je prežité. Nedáva možnosti na podnikanie, aktivita manažmentov letísk nie je stimulovaná. Aktivita zamestnancov, ako aj zvyšovanie produktivity práce zvnútra organizácie sú vyčerpané. Neplátca DPH predražuje výkony. Prijatím zákona o verejnej službe tabuľkové platy obmedzujú nábor mladých, či vysoko kvalifikovaných odborníkov. 
Letecká prevádzka na letiskách Bratislava a Košice dosiahla úroveň ekonomickej samofinancovateľnosti. Prevádzkovanie ostatných letísk preukázalo, že terajšie prostredie limituje túto úroveň dosiahnuť. Krátky prehľad vývoja výnosov a nákladov príspevkovej organizácie SSL ako aj progresívnu tendenciu leteckej dopravy za posledné 3 roky ukazuje tabuľka v prílohe (Ekonomické výsledky organizácie z pohľadu vybraných ukazovateľov za roky 2000 až 2002). 

Ciele projektu transformácie príspevkovej organizácie SSL sú

•	zefektívniť a optimalizovať prevádzkovanie letiskovej infraštruktúry na Slovensku, 
•	vytvoriť samostatné právne subjekty jednotlivých letísk s účasťou štátu, vyšších územných celkov a miest, týmto zabezpečiť komercionalizáciu výkonov na letiskách, 
•	decentralizovať správu letísk, 
•	zachovať verejný charakter strategickej letiskovej infraštruktúry,
•	programovo naviazať finančné výdavky štátu na letiskovú infraštruktúru prevádzkovanú v komerčnom prostredí. 

Ideová línia 

Projekt transformácie SSL prijatý vládnym uznesením č. 649/2001 k materiálu Koncepcia rozvoja leteckej dopravy Slovenskej republiky naväzuje na proces reštrukturalizácie správy letísk na Slovensku, ktorý sa v rôznych intenzitách viedol od roku 1994, kedy bol schválený uznesením vlády č. 1110/1994, až do roku 1999, kedy bolo formálne ukončené pravidelné sledovanie plnenia tejto úlohy. Dlhodobosť riešenia bola okrem iného zapríčinená aj nevhodnosťou existujúcej legislatívy a prioritou zameranou na vytváranie konkurenčného prostredia pre leteckých dopravcov využívajúcich letiskovú infraštruktúru. 
Vo všeobecnosti, problém vytvárania komerčných spoločností v doprave je možné rozdeliť na dva celky: 
•	vytváranie trhového prostredia pre operátorov - dopravcov poskytujúcich prepravné služby a 
•	zavádzanie komerčného prostredia do monopolného postavenia prevádzkovateľov infraštruktúry pri zabezpečení jej verejného charakteru. 
Oba celky spolu sú prepojené cez cestujúceho. Cestujúca verejnosť je vybavovaná prevádzkovateľmi letísk a následne prepravovaná dopravcami. Dopravcovia za poskytnuté služby cestujúcim a možnosť využívať infraštruktúru platia prevádzkovateľom letísk tarifné poplatky. 

V projekte transformácie SSL navrhujeme riešiť tri aspekty tohto procesu: 
1.	Monopolné postavenie prevádzkovateľov infraštruktúry vytvára u dopravcov obavy z možnosti nekontrolovateľného zvyšovania odplát komerčnými prevádzkovateľmi letísk s negatívnym vplyvom na rozvoj leteckej dopravy z nášho územia. Vyberanie odplát pri medzinárodných letoch umožňuje §33 leteckého zákona č. 143/1998 Z.z. Prvým aspektom komercionalizácie infraštruktúry je preto nutnosť dotvorenia vhodných regulačných rámcov v komerčnom prostredí a profilovania ekonomického regulátora. 
2.	Druhým aspektom procesu komercionalizácie prevádzkovateľov infraštruktúry je zachovanie jej verejného charakteru - prístupu verejnosti ku letisku prevádzkovanému súkromným sektorom. To je možné zachovať jedine prostredníctvom osobitného vzťahu štátu ku majetku v strategickej infraštruktúre v civilnom letectve a prostredníctvom účasti štátu na podnikaní spoločností minimálne v rozsahu hodnoty tohto majetku v základnom imaní spoločností. V procese transformácie je nutné definovať strategické záujmy v civilnom letectve (napr. obslužnosť územia SR, ...) a tieto naviazať na konkrétny infraštruktúrny majetok: pozemky, dráhový systém, terminály a ostatné technologické stavby. Odporúča sa u každého letiska osobitne definovať tieto záujmy súbežne s prijímaním ich podnikateľských zámerov a to v spolupráci s dotknutými vyššími územnými celkami (VÚC) a  mestami. 
S aspektom zachovania osobitného vzťahu štátu ku strategickej infraštruktúre úzko súvisí zabezpečenie alebo delegovanie nutnosti zabezpečiť jej správu, t.j. opravy a údržbu, ako aj umožniť jej modernizáciu a rozvoj aj zo súkromných zdrojov. 
3.	Tretím aspektom komercionalizácie infraštruktúry je zmena právnej formy SSL z príspevkovej formy organizácie na komerčný typ organizácie a spôsob zakladania samostatných obchodných spoločností na prevádzkovanie jednotlivých letísk. 

Podmienky projektu transformácie

Pri posudzovaní možných legislatívnych foriem úspešnej realizácie projektu transformácie príspevkovej organizácie SSL je nutné overiť plnenie nasledovných podmienok: 
A.1 zachovanie verejného charakteru letiskovej infraštruktúry prostredníctvom zachovania osobitného vzťahu štátu k infraštruktúrnemu majetku, 
A.2 zabezpečenie obidvoch terajších úloh SSL:
	A2.1. prevádzkovanie letísk, 
	A2.2. správa majetku štátu, 
A.3 odôvodnenosť objemu kapitálových výdavkov a bežného transferu na príspevkovú organizáciu SSL, zavedenie financovania letiskovej infraštruktúry, bezpečnosti, a ostatných výkonov samostatných prevádzkovateľov letísk, 
A.4 vytvorenie motivácie predkladať podnikateľské plány na prevádzkovanie letísk a vytvárať samostatné obchodné spoločnosti, posilnenie záujmu súkromného kapitálu o vstup do týchto spoločností, 
A.5 umožnenie investovať v územnom obvode letísk zo súkromných zdrojov a mať záujem zhodnocovať prioritný majetok,
A.6 zavedenie ekonomickej regulácie v monopolnom prostredí letiskovej infraštruktúry. 

Pri doterajšej snahe reštrukturalizovať správu letísk plnenie týchto podmienok obmedzovali nasledujúce legislatívne možnosti :
B.1 problém zakladať 100% štátne akciové spoločnosti so zachovaním výkonu práv akcionára na MDPT SR – dôležité z dôvodu zachovania vzťahu rezortu ku infraštruktúre - nevhodnosť použitia zákona 92/1991 Zb. o podmienkach prevodu majetku štátu na iné osoby v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 92/1991 Zb.“), 
B.2 problém poskytovania štátnych dotácii, subvencií, či príspevkov obchodným spoločnostiam – naviazanie dotácií právnickým osobám na štátny rozpočet, 
B.3 obmedzenie druhotného prenájmu štátneho majetku a vplyv na optimálne využitie štátneho majetku pri špecializácii sa prevádzkovateľov letísk na výkon leteckých činností (ods. 5 § 13 zákona č. 278/1993 Z.z. o správe majetku štátu v znení neskorších predpisov)
B.4 problém odpisovania prenajatého majetku alebo zamedzenie výkonu správy majetku štátu v komerčnom prostredí, ktoré by odpisovanie umožňovalo. 

Zdôvodnenie nevhodnosti použitia zákona 92/1991 Zb. pre transformáciu SSL

- majetkovú účasť štátu na podnikaní letiskových spoločností je potrebné odlišovať od majetkovej účasti fondu (zakladá ju zákon č. 92/1991 Zb.). Účasť fondu má úplne iné poslanie (§12 zákona č. 92/1991 Zb.) ako sledované funkcie ministerstva dopravy v procese transformácie SSL, na realizáciu ktorých je potrebná práve majetková účasť štátu s výkonom práv akcionára na rezorte dopravy, 
- §10 ods. 3 zákona č. 92/1991 Zb. z privatizácie vyčleňuje mimo iné železničnú dopravnú cestu a poskytovanie poštových služieb. Samotná filozofia zákona teda ponecháva špeciálny vzťah štátu práve cez majetkovú účasť štátu ku prirodzeným monopolom: infraštruktúre a sieťovým odvetviam. Do zoznamu v §10 ods. 2 (pôvodne dikcia zo zákona č. 192/1995 Z.z. o zabezpečení záujmov štátu pri privatizácii strategicky dôležitých štátnych podnikov a akciových spoločností) nemohla byť zaradená cestná ani letisková infraštruktúra, pretože tá je doteraz v rozpočtovej a príspevkovej sfére, čo je mimo predmetu tejto právnej úpravy (rozpočtová organizácia Slovenská správa ciest, príspevková organizácia Slovenská správa letísk, Letové prevádzkové služby, ktoré sa len v roku 2000 transformovali na štátny podnik). 
- obmedziť privatizáciu infraštruktúry cez FNM je účelné aj vzhľadom na osobitný prístup štátov EU ku nej a ku jej rovnomernému rozvíjaniu (Biela kniha o európskej dopravnej politike do roku 2010: časť Rozhodnutia). Garantom toho procesu môže byť jedine rezort dopravy, ktorý jediný dokáže pri plnení týchto strategických medzinárodných požiadaviek určiť vhodnosť a rozsah privatizácie časti majetkovej účasti štátu. Následná privatizácia letiskových spoločností založených novelizáciou leteckého zákona je možná (využitím práve zákona č. 92/1991 Zb.), ale ako privatizácia časti majetkovej účasti štátu podľa rozhodnutia vlády (§10 ods. 2) 
- ochranu scudzenia majetku infraštruktúry nie je účelné riešiť založením obchodných spoločností iba ostatným majetkom. Infraštruktúrny majetok by musela účtovne viesť a aj zabezpečovať správu iná organizácia (defacto terajšia správa letísk). Ostatným majetkom by boli založené podkapitalizované spoločnosti, ktoré by museli infraštruktúrny majetok mať v nájme za cenu aspoň odpisov – nereálna požiadavka. Nájomne formy sú absolútne nevhodné pre absenciu záujmu prevádzkovateľa o zveľaďovanie a zhodnocovanie prenajatého majetku. V prípade prvých problémov pri realizácii podnikateľského zámeru sa stráca motivácia ďalej podnikať s možnosťou ukončiť daný nájomný vzťah so zlým dopadom na stav infraštruktúry. V Európe je jediný príklad takého riešenia komercionalizácie letiskovej infraštruktúry v Belgicku a je všeobecne považovaný za nevhodný, a zbytočne zaťažujúci rozpočet štátu. 

Z vyššie uvedeného vyplýva nutnosť riešiť transformáciu SSL osobitnou právnou úpravou, čo pri infraštruktúre nie je v rozpore s filozofiou zákona č. 92/1991 Zb. Vo výsledku rovnako zakladá akciové spoločnosti so 100% účasťou štátu v prvom momente. Osobitná právna úprava zároveň dokáže riešiť prevod majetku regionálnych letísk spolu s kompetenciami na VÚC obdobne prevodu ciest II. a III. triedy. Ďalej umožní upraviť nielen jednorázový vznik letiskových spoločností, ale aj ich zánik, likvidáciu a opätovný vznik inej letiskovej spoločnosti, pri zachovaní prioritného infraštruktúrneho majetku, ktorý nie je možné založiť alebo scudziť.

Detailnejšie rozpracovanie jednotlivých podmienok A.1-A.6.: 

ad A.1 zachovanie osobitného vzťahu štátu k infraštruktúrnemu majetku: 
Majetok štátu v letiskovej infraštruktúre možné zadeliť do 5 skupín (viď príloha: Súpis hnuteľného a nehnuteľného majetku letísk a riaditeľstva SSL do roku 2001):
•	pozemky
•	dráhový systém, t.j. vzletové a pristávacie dráhy (VPD) a ostatné pohybové plochy, 
•	terminál a nehnuteľný majetok potrebný pre výkon prevádzkovania letiska
•	ostatný nehnuteľný majetok a stavby, 
•	ostatný hnuteľný majetok a technológie 
Z dôvodu zachovania verejného charakteru infraštruktúry je účelné rozdeliť tento majetok podľa jeho nutnosti pre zabezpečenie vydefinovaných strategických záujmov na:
•	prioritný infraštruktúrny majetok – so zachovaním osobitného vzťahu štátu aj po transformácii, a
•	ostatný majetok. 
Na zabezpečenie obslužnosti územia Slovenskej republiky a plnenie ostatných strategických záujmov (napr. výcvik civilných pilotov na letisku Žilina, ...) je možné za prioritný infraštruktúrny majetok chápať napríklad: 
- pozemky v územnom obvode letísk, 
- dráhový systém, t.j. VPD a ostatné pohybové plochy,
- terminál a nehnuteľný majetok potrebný pre výkon prevádzkovania letiska, ... 
V procese transformácie SSL je nutné u každého letiska osobitne v závislosti na prijatom podnikateľskom pláne určiť rozsah a účelnosť prioritného majetku štátu a rozsah ostatného majetku potrebného na samostatné plnenie povinností prevádzkovateľa letiska. Vložením majetku do základného imania sa vytvoria samostatné obchodné spoločnosti, ktorým jediným zakladateľom bude štát. Následne je možné podľa záujmu regiónu previesť majetkovú účasť štátu na podnikaní týchto spoločností na dotknuté vyššie územné celky a mestá. Zvyšný neupotrebený majetok, ktorý sa nepoužije na založenie letiskových spoločností sa prevedie na iné osoby prostredníctvom zákona č 92/1991 Zb. S osobitným dôrazom sa bude riešiť nevysporiadaný majetok doteraz v užívaní SSL. 

Zachovanie osobitného vzťahu štátu k prioritnému infraštruktúrnemu majetku je nutné legislatívne ošetriť cez obmedzenie spôsobu s jeho nakladaním. Je potrebné obmedziť možnosť jeho založenia, predaja, darovania, či prenechania do výpožičky. Možnosť nájmu, druhotného nájmu, či odpisov je nutné riešiť osobitne vo vzťahu na existujúce špecifiká. 
V našom legislatívnom systéme existujú v podstate dva modely riešenia tohto osobitného vzťahu štátu k majetku:
1.	vloženie majetku do základného imania organizácií s obmedzením spôsobu s jeho nakladaním – „prioritný majetok“ a zákon č. 213/1997 Z.z. o neziskových organizáciách
2.	prenechanie štátneho majetku do správy organizáciám – zákon č. 278/1993 Z.z. o správe majetku štátu, alebo osobitné zákony napr. zákon č. 111/1990 o štátnom podniku, zákon č. 258/1993 o Železniciach SR, ...

Oba modely sú v princípe použiteľné, vyžadujú však otvorenie týchto zákonov alebo prevzatie ich častí do osobitnej právnej normy. 
Projekt transformácie SSL posudzuje oba legislatívne modely a vytvorenie samostatných obchodných spoločností na prevádzkovanie jednotlivých letísk v správe SSL rieši v 2 alternatívach:
I. alternatíva
legislatívne obmedziť spôsob nakladania s prioritným infraštruktúrnym majetkom a vložením prioritného infraštruktúrneho majetku a ostatného majetku do základného imania zakladať „letiskové spoločnosti“ ako akciové spoločnosti, kde jediným zakladateľom je štát - výkon akcionárskych práv ponechať na rezorte dopravy 
II. alternatíva
prenechať prioritný infraštruktúrny majetok vo vlastníctve štátu do správy letiskových spoločností založených ostatným majetkom 
V prípade výberu prvej alternatívy je nutné osobitnou právnou normou ďalej upraviť, že prioritný infraštruktúrny majetok nemôže byť predmetom likvidácie letiskových spoločností. Po prípadnom zániku obchodnej spoločnosti je nutné ho ponúknuť späť štátu alebo inej obchodnej spoločnosti prevádzkujúcej verejné letisko. Aspekt transformácie právnej formy príspevkovej organizácie SSL je potom nutné chápať ako počiatočný akt v procese vytvárania a zániku obchodných spoločností na prevádzkovanie letísk. V prípade následného prevodu majetkových účastí štátu na podnikaní letiskových spoločností je možné postupovať podľa zákona 92/1991 Zb., je však nutné ošetriť zachovanie výšky účasti štátu podľa výšky hodnoty prioritného infraštruktúrneho majetku na celom základnom imaní spoločnosti. 
V prípade výberu II. alternatívy je nutná úprava zákona č. 278/1993 Z.z. o správe majetku štátu alebo osobitnou právnou úpravou riešiť rozšírenie okruhu možných správcov majetku štátu aj o právnické osoby prevádzkujúce infraštruktúru – obdobne zákonu č. 258/1993 Z.z. o Železniciach SR.
Pri oboch alternatívach je potrebné následne legislatívne riešiť aj spôsob zakladania obchodných spoločností na prevádzkovanie letísk, kde jediným zakladateľom je štát (ďalej aj „letisková spoločnosť“). 
Legislatívne zámery v alternatívach sú spracované v prílohe. 
Rezort dopravy preferuje I. alternatívu. 

Rozdielnosť oboch prístupov pri zakladaní letiskových spoločností okrem iného spočíva vo výške ich základného imania po vytvorení. V prípade II. alternatívy prenechania prioritného infraštruktúrneho majetku štátu len do správy obchodných spoločností je možné zakladať spoločnosti iba s ostatným štátnym majetkom v infraštruktúre: v prípade letiska Bratislavy cca 700 mil. Sk (ku cca 2 mld. Sk v prípade I. alternatívy),  u letiska Košice iba cca 100 mil. Sk (ku cca 1 mld. Sk v prípade I. alternatívy). Kapitálovo silnejšie novozaložené spoločnosti môžu podmieniť záujem kapitálovo silnejších partnerov pre realizáciu dlhodobých podnikateľských zámerov.
V prípade I. alternatívy projektu sa u regionálnych letísk: Poprad-Tatry, Sliač, Piešťany a Žilina neodporúča zakladať letiskové spoločnosti s prioritným infraštruktúrnym majetkom, nakoľko ich vysoké základné imanie by mohlo obmedziť záujem súkromného sektora o vstup do spoločností. V procese posudzovania podnikateľských zámerov jednotlivých letísk je potrebné s dotknutými VÚC a mestami rozhodnúť o oprávnenosti tohto odporúčania. Podľa záujmu regiónu je možné v procese vytvárania letiskových spoločností previesť tento infraštruktúrny majetok štátu do vlastníctva samosprávneho kraja spolu s prechodom pôsobností. Riešenie je obdobné prevodu vlastníctva ciest II. a III. triedy podľa čl.II zákona č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v platnom znení. Nutné legislatívne úpravy odporúčame riešiť spolu s predchádzajúcimi požiadavkami pri novelizácii leteckého zákona. 

ad A2.1 prevádzkovanie letísk
Prevádzkovanie letísk je možné a nutné presunúť z nepodnikateľskej sféry príspevkovej organizácie SSL na komerčný typ samostatných organizácií - obchodných spoločností vytvorených na prevádzkovanie jednotlivých letísk. V prípade zabezpečenia verejného charakteru infraštruktúry a ošetrenia monopolného postavenia letísk sa potom jedná už len o podnikateľské prostredie. Minimálne podmienky na prevádzkovanie letísk sú upravené leteckým zákonom. Odborné plnenie podmienok hodnotí Letecký úrad SR.

Za plnenie strategických záujmov pri prevádzkovaní letísk musí zodpovedať štát. Napríklad pre naplnenie obslužnosti územia SR je nutné zabezpečiť prevádzkovanie verejných medzinárodných letísk Bratislava a Košice s 24 hod. prevádzkovou dobou. 
Na regionálnych letiskách za rozsah ich prevádzkovania bude zodpovedať VÚC. 

ad A2.2 správa majetku štátu 
Poslaním príspevkovej organizácie SSL je aj správa majetku štátu. Príspevok SSL zo štátneho rozpočtu bol pôvodne určený na vykrývanie strát z prevádzkovania letísk pri nedostatočnosti leteckej prevádzky. Nepriamo však tento príspevok cez činnosť organizácie zaručoval aj opravy a údržbu tohto majetku, jeho zveľaďovanie a aj zhodnocovanie. 
Dnes sa ukazuje, že príspevok prerozdeľovaný aj na základe kontraktu v jednej centrálnej ekonomike SSL nie je dostatočne motivujúci na efektívnejšie vykonávanie činností a hľadanie iných napr. neleteckých zdrojov príjmu. Jeho zrušením by však došlo hlavne u regionálnych letísk ku ohrozeniu schopnosti prevádzkovať letiská a následne tým aj ku postupnému znehodnoteniu majetku štátu v infraštruktúre. Preto v projekte transformácie SSL je nutné pri vytváraní samostatných obchodných spoločností zvážiť dostatočnosť leteckej prevádzky u jednotlivých letísk na zabezpečenie aj odpovedajúcej starostlivosti o prioritný infraštruktúrny majetok a ostatný infraštruktúrny majetok letísk. V prípade nedostatočnosti leteckej prevádzky je nutné príspevok zo štátneho rozpočtu zachovať a účelovo viazať iba na opravy a údržbu prioritného infraštruktúrneho majetku. Vykrývanie strát z prevádzkovania letísk je nutné viazať na potreby a možnosti príslušných VÚC. 

Obchodné spoločnosti prevádzkujúce letiská sú oprávnené za používanie verejných letísk a ostatné s tým spojené služby žiadať odplaty. Letiskové poplatky sú regulované pravidlami na určovanie výšky a vyberanie odplát podľa § 33 leteckého zákona. Výpočet výšky odplát zahŕňa aj náklady na opravy a údržbu infraštruktúrneho majetku. Dostatočná letecká prevádzka dokáže teda nahradiť plánovaný príspevok na zveľaďovanie infraštruktúry. Zatiaľ je tomu tak iba na letiskách Bratislava a Košice. 
Pravidlá na určovanie výšky a vyberanie odplát za používanie verejných letísk upravuje § 33 leteckého zákona č. 143/1998 Z.z. . Príloha DOC 9082/5 Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve, ktorý ako medzinárodnú zmluvu prijala SR pod č. 147/1947 Zb, bližšie špecifikuje nákladovosť stanovovania výšky týchto odplát.
Príjmy letiskových spoločností je možné rozdeliť do troch základných skupín:
- odplaty za použitie verejného letiska (pristávacie, za parkovanie a hangárovanie, za použitie letiska cestujúcimi, za bezpečnostné služby, za hluk, ... )
- príjmy z obchodných aktivít priamo spojených s vykonávaním leteckej dopravy (plnenie paliva, pozemná obsluha lietadiel, zásobovanie lietadiel potravinárskymi výrobkami, ...)
- príjmy z ostatných obchodných aktivít. 
V procese transformácie SSL je potrebné prijatie tejto prílohy DOC 9082/5 ako všeobecne záväzného právneho predpisu podľa § 33 leteckého zákona. Dodržiavanie pravidiel kontroluje MDPT SR. 
Pri navrhovanej novelizácii leteckého zákona je potrebné doplniť sankcie za porušenie týchto pravidiel. 

Z tohto rozboru vyplývajú nové úlohy ekonomickej regulácie: potreba kontrolovať spôsob určovania odplát za používanie verejného letiska v komerčnom prostredí, hodnotiť dostatočnosť leteckej prevádzky na plné pokrytie starostlivosti o infraštruktúrny majetok z vybratých odplát, určovať oprávnenú výšku príspevku na údržby a opráv majetku infraštruktúry, kontrolovať vykonávanie údržby a opráv, ako aj použitia pridelených príspevkov zo štátneho rozpočtu. 

ad A.3 financovanie infraštruktúry
Okrem zveľaďovania majetku infraštruktúry má štát povinnosť zabezpečiť aj nasledovné funkcie: 
•	ochranu životného prostredia (nežiadúce účinky leteckej dopravy v blízkosti letísk), 
•	ochranu verejných letísk pred činmi protiprávneho zasahovania, 
•	zaistenie verejného poriadku a bezpečnosti na letiskách prevádzkovateľmi letísk, 
•	zvýšenú požiarnu ochranu, a
vykrývať pohľadávky za služby poskytnuté štátu: 
•	za lety oslobodené od odplaty na základe medzinárodných zmlúv (lety ústavných činiteľov a lety štátnych lietadiel). 
Keďže tieto činnosti nie sú bezprostredne súvisiace s výkonom podnikateľskej činnosti prevádzkovateľov letísk je nutné zachovať financovanie letiskovej infraštruktúry, bezpečnosti, a ostatných výkonov letiskových spoločností zo stany štátu kapitálovými a bežnými výdavkami zo štátneho rozpočtu aj naďalej. Na krytie týchto požiadaviek je možné využiť po formálnej stránke možnosť dotácií na vopred určený okruh potrieb z rezortu dopravy podľa § 6 ods. 3. zákona č. 303/1995 Z.z. pri prioritnom infraštruktúrnom majetku a § 27 ods. 2 tohto zákona u regionálnych letísk. 

Finančné zabezpečenie týchto činností nezaloží ďalšie zvýšené nároky na štátny rozpočet. Naopak doterajšiu podporu štátu na letiskovú infraštruktúru programovo viaže a zavádza odbornú a finančnú kontrolu jej použitia. Výška príspevku zo štátneho rozpočtu na SSL sa vyvíjala nasledovne :

Príspevok zo štátneho rozpočtu na SSL | rok 2000 | rok 2001 | rok 2002 *) | rok 2003-plán
bežné transfery | 54 924 tis. Sk | 57 289 tis. Sk | 60 000 tis. Sk | 60 000 tis. Sk
kapitálové transfery | 56 826 tis. Sk | 97 464 tis. Sk | 57 904 tis. Sk | 60 000 tis. Sk
*) Údaje za rok 2002 sú vykázané podľa predbežných výsledkov k 17.1.2003

Proces zavádzania programového rozpočtovania ku leteckej doprave začal vnútorne na úrovni rezortu v roku 2002. Príspevok zo štátneho rozpočtu na SSL v položke bežné transfery bol viazaný kontraktom najmä na tieto činnosti:
•	Poskytovanie služieb súvisiacich s odletmi a pristátiami lietadiel pri vykonávaní letov, ktoré sú oslobodené od odplát za pristátie lietadiel a odplát za použitie letiska cestujúcimi
•	Výkon činnosti útvarov letiskovej ochrany
•	Prevádzka vzletových a pristávacích dráh (VPD) a ostatných pohybových plôch letísk
V roku 2003 sa projekt 055 Letecká doprava v Cieli 1. „zvýšiť prevádzkovú spôsobilosť a výkonnosť medzinárodných letísk v SR a dosiahnuť bezpečnosť v preprave osôb a nákladu“ ďalej špecifikoval v duchu vyššie uvedenej filozofie najmä na tieto činnosti: 
•	Poskytovanie služieb súvisiacich s odletmi a pristátiami lietadiel pri vykonávaní letov, ktoré sú oslobodené od odplát za pristátie lietadiel. 
•	Výkon činnosti pri zaisťovaní bezpečnosti na verejných letiskách a ochrane pred činmi protiprávneho zasahovania najmä útvarmi letiskovej ochrany (LO) a zvýšené nároky na technickú, požiarnu a zásahovú službu (TPZS), 
•	Opravy a údržba budov a stavieb, spotreba energií a odpisy hmotného majetku regionálnych letísk – príspevok na zveľaďovanie infraštruktúry letísk, kde príjmy z prevádzky nedokážu vykryť tieto potreby, 
•	Realizácia rozvojových činností civilného letectva – zavádzanie pravidelných spojení z letísk v SR. 
Na Cieľ 2 „dobudovanie terminálu na letisku Košice“ sa v roku 2003 uvažuje s plánovaným príspevkom na kapitálové transfery. 

Predpoklad pre ďalšie roky je ďalej adresne naväzovať bežné transfery na konkrétne činnosti v rozsahu súčasných objemov a príspevkom na kapitálové transfery kryť hlavne ochranu životného prostredia (nežiadúce účinky leteckej dopravy v blízkosti letísk), a ochranu verejných letísk pred činmi protiprávneho zasahovania. 

Osobitný dôraz pri financovaní leteckej infraštruktúry je potrebné klásť na zapojenie sa Slovenska do Sektorového operačného programu za dopravu a modernizáciu a rozvoj dopravnej infraštruktúry naviazať na fondy EU. 

ad A.4 motivácia predkladať podnikateľské plány
Vyššie uvedený princíp v bode A2.2 ruší príspevok na vykrývanie strát z prevádzkovania letísk. Namiesto neho pri nedostatku leteckej prevádzky a nedostatočných príjmoch umožňuje dotácie na zveľaďovanie letiskovej infraštruktúry, jeho údržbu a opravy v cenách odpovedajúcich trhovým. Zároveň podľa bodu A.3 refinancuje len zvýšené nároky prevádzkovateľov letísk na bezpečnosť a na ostatné výkony. Predpokladá sa, že sumárne tieto príspevky nedosiahnu úroveň súčasných dotácií na vykrývanie strát, dokážu však zabezpečiť neznehodnocovanie súčasného majetku. 
Zmena financovania takto vytvára dostatočný tlak na vypracovávanie a realizovanie podnikateľských zámerov jednotlivých letísk. V opačnom prípade sa prevádzkovatelia letísk závislí na štátnych príspevkoch transformujú na centrá údržby. Prenosom majetku a kompetencií na VÚC sa dáva možnosť aj neúspešné podnikateľské plány pri prevádzkovaní letísk korigovať podľa predstáv VÚC. 

ad A.5 investovanie na prioritnom majetku 
Modernizácia a rozvoj letiskovej infraštruktúry nie je z hľadiska súčasnej investičnej vybavenosti letísk na Slovensku kritická. Proces transformácie SSL nie je nutné viazať na zabezpečenie priamych finančných zdrojov zo súkromných zdrojov na rozvoj infraštruktúry. Celkovo proces komercionalizácie letísk v Európe sa len veľmi opatrne viaže na financovanie zo súkromného sektora. Viac rozhodujú podnikateľské zámery a schopnosť naplniť poslanie letiskovej infraštruktúry. Z toho dôvodu je účelné prípad od prípadu zvážiť a umožniť 
•	vstup zahraničného strategického partnera so skúsenosťami s prevádzkovaním veľkých medzinárodných letísk podloženého dlhodobým rozvojovým podnikateľským zámerom (hlavne u letísk Bratislava a Košice), 
•	u regionálnych letísk aj vstup súkromného sektora s vhodným podnikateľským zámerom (postavenom aj na neleteckých činnostiach) s podmienkou využitia letiskovej infraštruktúry. 

Z dôvodu znižovania nárokov na štátny rozpočet je dôležité umožniť súkromnému kapitálu aj výstavbu na prioritnom infraštruktúrnom majetku. 
V oboch alternatívach projektu transformácie je nutné legislatívne umožniť, obdobne ako je to riešené v cestnom zákone, zriadiť a prevádzkovať stavby slúžiace užívateľom letísk a cestujúcej verejnosti na nehnuteľnom prioritnom infraštruktúrnom majetku prenechanom v nájme na určitý čas, najviac na 30 rokov. Obdobne je možné využiť aj zákon o koncesnom obstarávaní. 

Hlavné funkcie štátu z hľadiska transformácie správy letísk

Pre optimálne fungovanie sústavy samostatných letísk na Slovensku je potrebné zo strany štátu zabezpečiť nasledujúce funkcie súvisiace s dohľadom nad činnosťou prevádzkovateľov letísk. Niektoré sú funkcie pôvodnej príspevkovej organizácie, ďalšie vyplývajú z nového usporiadania celého systému, väčšina je popísaná vyššie. 
Nástupnícka organizácia riaditeľstva SSL musí zabezpečiť:
•	kontrolu spôsobu určovania odplát za používanie verejného letiska, 
•	nediskriminačný prístup verejnosti k infraštruktúre letísk prevádzkovaných obchodnými spoločnosťami, sledovanie spôsobu prideľovania časových intervalov na použitie verejného letiska, 
•	hodnotenie dostatočnosti leteckej prevádzky na plné pokrytie starostlivosti o infraštruktúrny majetok z vybratých odplát, ako aj použitie prípadných dotácií na zveľaďovanie infraštruktúry, 
•	evidenciu prioritného infraštruktúrneho majetku, kontrolu spôsobu nakladania s prioritným infraštruktúrnym majetkom, kontrolu jeho údržby a opráv,
•	v prípade strategických záujmov štátu, v prípade straty povolenia na prevádzkovanie letísk alebo opakovaného prerušenia alebo obmedzenia prevádzky, prevod prioritného infraštruktúrneho majetku na inú letiskovú spoločnosť, alebo prevzatie správy, 
•	hodnotenie účinnosti a posilňovania verejného poriadku a bezpečnosti na verejných letiskách a systému ochrany pred činmi protiprávneho zasahovania, 
•	financovanie letiskovej infraštruktúry, bezpečnosti, a ostatných výkonov letiskových spoločností zo stany štátu kapitálovými a bežnými výdavkami zo štátneho rozpočtu, kontrola použitia prostriedkov, 
•	zastupovanie štátu v orgánoch letiskových spoločností, 
•	na základe ekonomických rozborov prípravu podmienok výberových konaní pre vstup zahraničného strategického partnera so skúsenosťami s prevádzkovaním veľkých medzinárodných letísk do prevádzkovania letísk Bratislava a Košice, posudzovanie predkladaných dlhodobých rozvojových podnikateľských zámerov, 
•	v spolupráci s VÚC posudzovanie podnikateľských zámerov umožňujúcich vstup súkromného sektora do prevádzkovania regionálnych letísk s ohľadom na využitie letiskovej infraštruktúry pri vykonávaní napr. neleteckých činností, 
•	odborné zastupovanie štátu v medzinárodných organizáciách určujúcich trendy pri prevádzkovaní letísk a regulačné normatívy. 

Do vzniku nástupníckej organizácie okrem vyššie uvedených funkcií je nutné zabezpečiť :
•	správu štátneho majetku letiskovej infraštruktúry ešte nevloženého do majetku obchodných spoločností alebo neprevedeného na VÚC, alebo mestá, 
•	v prípade postupného zakladania obchodných spoločností na prevádzkovanie letísk dočasne vykonávanie ich prevádzkovania, 
•	realizáciu jednotlivých krokov procesu transformácie SSL podľa stanoveného časového harmonogramu. 

Rozsah a charakter jednotlivých vyššie uvedených úloh určí aj spôsob zabezpečenia týchto úloh orgánmi štátnej správy. V súčasnosti niektoré funkcie zabezpečuje ústredný orgán štátnej správy – MDPT SR, povoľovací proces prevádzkovania letísk hlavne zo strany bezpečnosti vykonáva Letecký úrad SR. V procese prípravy návrhu zmeny leteckého zákona je nutné prehodnotiť toto rozdelenie kompetencií aj z pohľad potencionálneho rozporu regulačného orgánu s výkonom práv akcionára.
Funkcie ekonomického regulátora navrhujeme zabezpečiť novo zriadeným odborom na MDPT SR, regulačné úlohy zakladajúce potencionálny rozpor preniesť na Letecký úrad SR a ostatné aj nové funkcie podľa povahy prerozdeliť medzi príslušné orgány štátnej správy. 

Pri odporúčaní najvhodnejšej formy nástupníckej organizácie riaditeľstva SSL boli zobraté do úvahy nasledujúce fakty: 
Z charakteru požadovaných funkcií na nástupnícku organizáciu riaditeľstva SSL sa nejedná o podnikateľský subjekt, preto nie sú vhodné obchodné spoločnosti typu štátny podnik alebo akciová spoločnosť. Vzhľadom na obmedzený rozsah činností nie je účelné vytvárať novú rozpočtovú organizáciu v systéme orgánov civilného letectva. Táto forma by zároveň neumožňovala dočasný výkon prevádzkovania letísk do vytvorenia poslednej obchodnej spoločnosti. 
Súčasná forma príspevkovej organizácie je síce časovo ohraničená, avšak do času vytvorenia poslednej letiskovej spoločnosti dokáže po nutnej reorganizácii a decentralizácii činností na jednotlivé letiská plniť všetky vyššie uvedené funkcie. Z možných časových variantov odporúčame viazať zrušenie príspevkovej organizácie SSL na termín vytvorenia ostatných letiskových spoločností na prevádzkovanie letísk a to do konca roku 2004 v nasledujúcom časovom členení: 

Projekt transformácie príspevkovej organizácie SSL – úsek riaditeľstva SSL: 

do 30 dní po schválení materiálu vládou: 
	– prijať opatrenia a rozhodnúť o reorganizácii riaditeľstva príspevkovej organizácie SSL smerom ku zabezpečeniu procesu transformácie SSL,
		
do 30.4.2003	– predložiť návrhy noviel zákonov riešiace osobitný vzťah štátu k majetku infraštruktúry, spôsob zakladania letiskových spoločností a výkon regulačných úloh príslušným orgánom štátnej správy podľa prijatej alternatívy projektu transformácie,

do 31.12.2004	– splniť úlohy spojené s vytváraním samostatných obchodných spoločností na prevádzkovanie letísk (viď nižšie), 
	– zrušiť príspevkovú organizáciu Slovenská správa letísk a previesť plnenie regulačných úloh na príslušný orgán štátnej správy

Obchodné spoločnosti na prevádzkovanie letísk. 

Ako najvhodnejšia forma obchodných spoločností na prevádzkovanie letísk bola vybratá forma akciovej spoločnosti podľa Obchodného zákonníka. Pri zakladaní takýchto letiskových spoločností sa odporúča, aby jediným zakladateľom bol štát. 

Pri odporúčaní najvhodnejšej formy boli zobraté do úvahy nasledujúce fakty: 
Výhodou obchodných spoločností typu štátny podnik alebo spoločnosť s ručením obmedzeným je, že umožňujú pri podnikaní využívať zverený majetok bez možnosti ho založiť, či iným spôsobom s ním finančne podnikať. Nevýhodou je obmedzená aktivita výkonného manažmentu zainteresovaného iba do výšky svojich mzdových odmien, kontrolovaného opäť štátnymi administrátormi v orgánoch spoločností. Hlavný problém však spočíva v obmedzených možnostiach vstupu potencionálneho súkromného kapitálu. Proces vytárania komerčných spoločností na prevádzkovanie letísk by musel obsahovať ešte jednu zmenu právnej formy organizácií, bez možnosti optimálne riešiť problém B.1. výkonu práv akcionára rezortom dopravy zodpovedným za infraštruktúru. 
Výhody obchodných spoločností typu akciová spoločnosť podľa Obchodného zákonníka sú nesporné. Problém však tvorí spôsob ich založenia s majetkom doteraz spravovaným príspevkovou organizáciou SSL. Existujú síce možnosti v súčasnej legislatíve, ale vždy zakladanie akciových spoločností so 100% účasťou štátu riešia dvojstupňovo alebo bez priameho výkonu práv akcionára rezortom dopravy. Tieto legislatívne možnosti sú komplikované, výrazne znižujú transparentnosť celého procesu transformácie a hlavne neriešia jeho podmienky A.1 až A.6 uvedené vyššie. 

Tieto dôvody a podmienky nútia k legislatívnej iniciatíve, ktorá bude v náväznosti na vybranú alternatívu riešenia spôsobu zachovania osobitného vzťahu štátu k prioritnému infraštruktúrnemu majetku riešiť:
•	spôsob založenia letiskových spoločností ako akciových spoločností so 100% účasťou štátu majetkom vo vlastníctve štátu s výkonom práv akcionára rezortom dopravy, 
•	likvidáciu letiskových spoločností a ponúknutie prioritného infraštruktúrneho majetku štátu alebo inej letiskovej spoločnosti,
•	prevod infraštruktúrneho majetku regionálnych letísk spolu s prevodom kompetencií na VÚC a mestá, 
•	možnosť privatizácie majetkovej účasti štátu na podnikaní letiskovej spoločnosti.

Nakoľko sa jedná o vymedzenú oblasť letiskovej infraštruktúry navrhujeme túto legislatívnu iniciatívu riešiť novelizáciou zákona č.143/1998 o civilnom letectve (letecký zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení (legislatívny zámer v prílohe). 

Časový harmonogram vytvárania letiskových spoločností navrhujeme v 2 etapách podľa ekonomickej pripravenosti jednotlivých letísk a naviazať ho na zrušenie príspevkovej organizácie SSL ku koncu roka 2004 v nasledujúcom časovom členení: 

Projekt transformácie príspevkovej organizácie SSL – úsek prevádzkovania letísk: 

do 31.12.2003	– predložiť do vlády návrh založenia letiskových spoločností, kde jediným zakladateľom je štát na prevádzkovanie letiska Bratislava a letiska Košice, 
	– predložiť do vlády návrh na prevod časti majetkovej účasti štátu na podnikaní letiskových spoločností na prevádzkovanie letísk Bratislava a Košice na dotknuté vyššie územné celky a mestá Bratislava a Košice,

najneskôr do 31.12.2004, aj jednotlivo:
	– predložiť do vlády návrh založenia letiskovej spoločnosti na prevádzkovanie letiska Sliač, letiskovej spoločnosti na prevádzkovanie letiska Poprad-Tatry, letiskovej spoločnosti na prevádzkovanie letiska Piešťany a letiskovej spoločnosti na prevádzkovanie letiska Žilina, 
	– na základe posúdenia podnikateľských plánov regionálnych letísk predložiť do vlády návrhy na prevod časti majetkovej účasti štátu na podnikaní letiskových spoločností na prevádzkovanie letísk Poprad-Tatry, Sliač, Piešťany a Žilina na iné osoby, alebo na dotknuté vyššie územné celky a mestá

do 31.12.2004	– previesť neupotrebený ostatný majetok štátu zo správy príspevkovej organizácie SSL odplatným prevodom na iné osoby, 
	– uzavrieť výberové konanie na poradcu pre výber strategického partnera do letiskových spoločností, 

do 31.12.2005	– uzavrieť výberové konania na strategického partnera so skúsenosťami s prevádzkovaním veľkých medzinárodných letísk a dlhodobý rozvojový podnikateľský zámer letísk Bratislava a Košice, 
	– na základe úspešnosti výberového konania predložiť do vlády návrhy na prevod časti majetkovej účasti štátu na podnikaní letiskových spoločností Bratislava a Košice na iné osoby – strategického partnera.