Správa o skúsenostiach 
s výročnými správami a verejnými odpočtami rozpočtových organizácií a príspevkových organizácií v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy

A.	Úvod

Podľa auditu súladu činností a financovania ústredných orgánov štátnej správy a organizácií v ich pôsobnosti (ďalej len „audit ústrednej štátnej správy“) sú viaceré negatívne javy spojené s fungovaním štátnej správy, a to hlavne duplicita a fragmentácia, podporované nedostatočnou transparentnosťou činnosti štátnych orgánov. Návrhom auditu ústrednej štátnej správy na zlepšenie tohto stavu bolo zabezpečiť každoročné vypracovanie výročných správ organizáciami podľa stanovenej metodiky a zabezpečenie prístupu verejnosti k nim prostredníctvom zverejnenia na internete a zorganizovania verejného odpočtu za účasti odbornej a laickej verejnosti. Výročné správy a verejné odpočty, kontrakty medzi ústrednými orgánmi štátnej správy, nový manažment vzťahov ústredných orgánov štátnej správy s verejnosťou a niektoré ďalšie opatrenia teda tvoria základné kroky k vytvoreniu prehľadnejšieho prostredia a  mechanizmu pravidelného a korektného informovania verejnosti najmä o činnosti organizácií a o spôsoboch a efektívnosti využívania verejných prostriedkov. 

Podobné činnosti, ako je vypracovanie výročných správ a prezentovanie výsledkov organizácie na pravidelných tlačových besedách, už v aj minulosti  mnohé organizácie štátnej správy v rôznych podobách vykonávali. Audit ústrednej štátnej správy preto navrhol vytvoriť jednotný rámec pre obsah výročných správ a verejných odpočtov a zakotviť prístup verejnosti k nim. Uznesením vlády SR č. 21/2001 vláda schválila Návrh opatrení pre ústredné orgány štátnej správy a rozpočtové a príspevkové organizácie v ich pôsobnosti na vypracovanie výročných správ a verejných odpočtov ich činnosti v súlade s dokumentom Audit (ďalej len „Návrh opatrení“). Materiál obsahoval záväzné princípy a postupy pri tvorbe výročných správ a organizácii verejných odpočtov, ktoré budú každoročne realizovať ústredné orgány a organizácie v ich pôsobnosti. Uznesenie vlády SR č. 21/2001 zároveň uložilo podpredsedovi vlády pre ekonomiku v bode B.10 predložiť na rokovanie vlády SR vyhodnotenie publikovaných výročných správ a uskutočnených verejných odpočtov a návrh na zlepšenie systému podľa pripomienok ústredných orgánov štátnej správy a rozpočtových a príspevkových organizácií v ich pôsobnosti do 30. 9. 2001.

B.	Výročné správy
V tejto časti stručne opíšeme spôsob, ako mali byť vypracované výročné správy podľa jednotnej metodiky, predovšetkým to, kto je povinný vypracovať výročnú správu a čo má byť jej obsahom a zároveň priblížime hlavné problémy spojené s ich vypracovaním v roku 2001. 

Kto je povinný vypracovať výročnú správu
Povinnosť vypracovať a zverejniť každoročne výročnú správu sa týka všetkých rozpočtových a príspevkových organizácií v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy s výnimkou tých, ktoré sú uvedené v Návrhu opatrení. Výnimky tvoria skupiny organizácií, ktoré sa z rámca Návrhu opatrení pre vypracovanie výročných správ vymykajú prevažujúcim charakterom činností, napr. organizácie, ktorých zamestnancami sú prevažne príslušníci vojenských a/alebo bezpečnostných zložiek, vysoké školy, školy a školské zariadenia, vrátane stredných odborných učilíšť a stredísk praktickej výchovy, súdy a prokuratúry, štátne zdravotné ústavy, iné zdravotnícke zariadenia, stredné zdravotné školy a domovy mládeže. Výnimkami však nie sú organizácie, ktoré dlhodobo vykonávajú opakujúce a nemeniace sa činnosti (štátna správa a štátny odborný dozor). Rozpočtovým a príspevkovým organizáciám po transformácii napr. na neziskové organizácie poskytujúce verejnoprospešné služby, príp. niektorú z ďalších pripravovaných foriem, kedy už nebudú súčasťou ústrednej štátnej správy, sa odporúča, aby v prípadoch, keď ich činnosti budú mať verejnoprospešný charakter (prípadne budú inak využívať verejné prostriedky) informovali o svojej činnosti spôsobom, ktorý by so systémom výročných správ a verejných odpočtov tvoril harmonický celok.

Čo by mala obsahovať výročná správa
•	Identifikácia organizácie (názov, sídlo, rezort, vedenie organizácie, kontakt)
•	Poslanie a strednodobý výhľad organizácie. Opis poslania organizácie by mal byť čo najkonkrétnejší, aby bola zrejmá opodstatnenosť pôsobenia organizácie v systéme štátnej správy. V tejto časti správy uvedie organizácia aj vlastné najdôležitejšie úlohy a prínos, t. zn. vysvetlí kto a akým spôsobom využíva výsledky práce organizácie. Súčasťou tejto časti by malo byť aj vymedzenie strednodobej perspektívy organizácie, tj. predstavy o podobe  organizácie v budúcnosti a o činnostiach, ktoré bude vykonávať. 
•	Charakteristika kontraktu organizácie s ústredným orgánom a jeho plnenie.  Túto časť výročnej správy pripravujú len organizácie, ktoré majú s ústredným orgánom uzavretý kontrakt podľa Návrhu opatrení na vypracovanie kontraktov medzi ústrednými orgánmi štátnej správy a organizáciami v ich pôsobnosti. V tejto časti bude potrebné zhrnúť  podstatné časti kontraktu organizácie a analyzovať jeho plnenie. Prvé kontrakty podľa uvedenej metodiky boli uzatvárané až na rok 2001, preto sa vo výročných správach za rok 2000 neobjavujú. 
•	Činnosti/produkty organizácie a ich náklady, pričom činnosti je vhodné uviesť v členení na stále, dlhodobé a krátkodobé. Vo výročnej správe uvedie organizácia činnosti, ktorým sa venuje a podiel jednotlivých hlavných skupín činností na využívaní kapacít organizácie. Tento podiel možno vyjadriť nákladmi jednotlivých činností, a to priamymi a nepriamymi. V prípade nemožnosti kalkulovať náklady je možné uviesť aké pracovné kapacity si každá jednotlivá činnosť vyžaduje.
•	Rozpočet organizácie minimálne v stanovenom členení.
•	Personálne otázky, a to predovšetkým počet zamestnancov, organizačná štruktúra, aktivity na rozvoj ľudských zdrojov.
•	Ciele a prehľad ich plnenia, kde organizácia zhodnotí ako plnila priority, ktoré jej určil ústredný orgán. Pre prehľadnosť hodnotenia je potrebné rešpektovať členenie priorít - teda nosné a ťažiskové činnosti (služby), ktoré si ústredný orgán objednal u organizácie vo svojej pôsobnosti. 
•	Hodnotenie a analýza vývoja organizácie v danom roku, pričom je potrebné analyzovať a komentovať  zdroje, aktivity a výsledky organizácie v danom roku a zodpovedať otázky: aké zdroje a v akej štruktúre organizácia využívala na svoje aktivity? Ako organizácia vnútorne hodnotí výsledky, ktoré dosiahla? Aké vonkajšie podmienky, či iné inštitúcie najviac ovplyvňovali vývoj organizácie a akým smerom? Čo vyplýva z analýz, tj. čo je žiadúce podporiť a čo zmeniť? Súčasťou výročnej správy je aj hodnotenie zo strany ústredného orgánu.
•	Hlavné skupiny užívateľov výstupov organizácie, tj. organizácia uvedie okruh verejných a súkromných inštitúcií, resp. skupín fyzických osôb, ktoré využívajú výsledky jej práce, s určením alebo odhadom ich percentuálneho podielu na nákladoch, prípadne aj príjmoch. Ak je to možné uvedie organizácia aj referencie užívateľov alebo opis spôsobov akými sa výstupy organizácie využívajú. 

Skúsenosti s vypracovaním a zverejnením výročných správ
Drvivá väčšina rozpočtových a príspevkových organizácií vypracovala a zverejnila za rok 2000 vlastnú výročnú správu, a to i napriek omeškaniu v niektorých prípadoch, ktoré spôsobili najmä technické problémy pri zverejnení už vypracovaných výročných správ na internetovej stránke ústredných orgánov.
Výročnú správu nezverejnili len 2 organizácie:
-	Správa služieb diplomatickému zboru (MZV SR)
-	Inštitút vzdelávania Ministerstva spravodlivosti (MS SR)

Najlepšie skúsenosti a hlavné problémy pri výročných správach
V období, kedy v štátnej správe prebiehajú rozsiahlejšie zmeny a niektoré rozpočtové a príspevkové organizácie čaká proces transformácie, sú výročné správy dôležitým informačným nástrojom, ktorý ukazuje kto, čo a tiež prečo vykonáva. Okrem toho, konzultácie s riaditeľmi rozpočtových a príspevkových organizácií naznačujú, že organizácie môžu výročnú správu využiť aj ako účinný manažérsky nástroj vo vnútri organizácie, napr. tým, že umožňuje pracovníkom orientovať sa v činnosti organizácie, prínosom je tiež ak sú do jej prípravy zapojení viacerí pracovníci, prípadne sa jej obsah po vypracovaní konzultuje s vedúcimi jednotlivých  úsekov, či odborov v rámci organizácie.

V niektorých organizáciách bola výročná správa v podstate totožná s výkazom o plnení rozpočtu a prioritných úloh, ktorý organizácie predkladajú svojmu rezortnému ústrednému orgánu. Tento fakt bol hlavnou príčinou, prečo v niektorých výročných správach chýbali podrobnejšie informácie požadované Návrhom opatrení, napríklad o tom, ako organizácia hodnotí svoju činnosť, o tom, aké sú náklady na jej produkty a činnosti, alebo kto je odberateľom jej služieb. 

•	analytické časti výročnej správy. V správach a výkazoch, ktoré organizácie vypracúvajú pre rezortný ústredný orgán sa zvyčajne nevyžaduje uvádzať hodnotenie činnosti a podmienok, v korých organizácia pôsobí. Tento fakt prispel k tomu, že v množstve výročných správ boli zanedbávané analytické časti výročnej správy, tj. to ako organizácia hodnotí svoje pôsobenie a podmienky, ktoré ju ovplyvňujú. V rámci analýzy je veľkým prínosom, ak organizácia dokáže vo svojej výročnej správe prezentovať časový rad údajov z posledných rokov zo svojej činnosti. Takto poskytne lepší obraz o svojich aktivitách a údaje môžu byť základom pre analýzy a hodnotenia. Týmto spôsobom prezentovalo napr. svoj rozpočet v podrobnom členení za obdobie r. 1998-2000 Ústredné daňové riaditeľstvo (MF SR), alebo štatistiku o účastníkoch školení v r. 1998-2000 Inštitút pre verejnú správu (MV SR). Jasné a obsažné bolo napr. hodnotenie činnosti organizácie vo výročnej správe Katastrálneho úradu v Žiline (ÚGKK SR), Centra poradensko-psychologických služieb (MPSVaR SR), a ďalších. 
•	finančné otázky. Základnou finančnou informáciou o organizácii je jej rozpočet, resp. súvaha a výkaz ziskov a strát v prípade príspevkových organizácií. Niektoré organizácie nezverejnili vlastný rozpočet a skutočné výdavky v stanovenej minimálnej štruktúre. Tento problém sa týka hlavne viacerých organizácií rezortu pôdohospodárstva. Prehľadný rozpočet zverejnila väčšina organizácií, v prílohe uvádzame príklad Štátnej opery v Banskej Bystrici (MK SR) a ďalších. Pri publikovaní finančných údajov organizácie je veľmi dôležité podať ich zrozumiteľným spôsobom. Preto je potrebné uvádzať vysvetlivky alebo opisný text tam, kde je to potrebné a naopak nepoužívať skratky alebo číselné kódy bez vysvetlenia ich významu. Vhodný príklad, ako uviesť vysvetľujúce položky k rozpočtu, možno nájsť vo výročnej správe Múzea obchodu (MH SR), Infostatu (ŠÚ SR), Leteckého úradu (MDPT SR) a ďalších. Nadväzujúcou informáciou, ktorá má pre občanov vysokú výpovednú hodnotu, je informácia o nákladoch na výstupy, resp. produkty činnosti organizácie. Väčšina organizácií neposkytla informácie o nákladoch na výstupy (produkty) svojej činnosti. Tento fakt je spôsobený tým, že ústredné orgány zväčša od im podriadených organizácií nevyžadujú i kalkuláciu nákladov jednotlivých činností, či produktov. Príkladom prehľadnej a podrobnej informácie o svojich činnostiach a pracovnej kapacite, resp. nákladoch s nimi spojených je najmä Katastrálny úrad v Žiline (ÚGKK SR), IVeS Košice (MV SR), Slovenský hydrometeorologický ústav (MŽP SR), ale aj Slovenská agentúra životného prostredia (MŽP SR) a ďalšie.
•	užívatelia výstupov organizácie. Väčšie množstvo organizácií nezverejnilo hlavné skupiny užívateľov organizácie a neodhadlo ich percentuálny podiel na svojich nákladoch alebo príjmoch. I keď v niektorých prípadoch nie je možné určiť ani odhadnúť percentuálny podiel jednotlivých skupín užívateľov, je možné opísať, pre koho je činnosť organizácie zameraná a kto patrí medzi významnejších odberateľov. Príkladom môže byť opis uvedený vo výročnej správe Divadelného ústavu (MK SR).
•	duplicita s výkazmi spracovávanými pre ústredný orgán. Návrh opatrení aj uznesenie vlády SR č. 21/2001 upozornili na to, aby ústredné orgány integrovali a zosúladili zverejňovanie výročných správ s výkazníckym systémom, ktorý sa aplikuje v ich rezorte. V niektorých prípadoch však nedošlo k integrácii oboch systémov, ktoré sa v určitej časti obsahovo prekrývajú a organizácie môžu pociťovať túto duplicitu ako administratívnu záťaž. Jedným z možných spôsobov zosúladenia používaného rezortného systému výkazníctva a zamedzeniu duplicitám je vypracovanie užšej výročnej správy, ktorá poskytne obraz o podstate činnosti organizácie, jej užívateľoch, produktoch a nákladoch a zhodnotí jej aktivity v danom roku, pričom prílohou takejto užšej správy môže byť plnenie plánu hlavných úloh a výsledky hospodárenia v danom roku. Príkladom takéhoto riešenia sú viaceré organizácie, napr. Štátny pedagogický ústav (MŠ SR).
•	zverejnenie výročnej správy. Výročné správy sú povinne zverejnené na stránke ústredného orgánu a nepovinne, podľa dostupných možností, aj na stránke samotnej organizácie. Okrem toho, na stránke Úradu vlády SR je zverejnený register všetkých výročných správ. Niektoré organizácie mali problém s poskytnutím údajov Úradu vlády SR pre účely vypracovania registra načas a v požadovanej forme, tj. URL stránky, na ktorej sú umiestnené výročné správy. Pri umiestnení výročných správ na internetovej stránke ústredného orgánu je tiež dôležité zachovať prehľadnosť a jednoduchý prístup k údajom, pozitívnym príkladom je napr. stránka ÚNMS SR, MK SR, MVRR SR, MH SR, ai. Naopak, je problémom nájsť výročné správy napr. na stránke MF SR.
•	termín vypracovania a zverejnenia výročnej správy. Možno povedať, že definitívne výsledky hospodárenia za predošlý rok sú organizácii k dispozícii koncom februára, najneskôr v marci. Vypracovať a zverejniť výročnú správu je preto možné i skôr ako k 15. máju a následne i verejný odpočet môže prebehnúť skôr ako v júni. Vzhľadom na možné rozdiely v organizácii práce na jednotlivých ústredných orgánov, navrhujeme zmeniť pôvodné uznesenie vlády SR č. 29/2001 v bode B.1 a B.2 a umožniť flexibilnejší časový rámec pre vypracovanie výročných správ a následne aj pre uskutočnenie verejných odpočtov. Navrhujeme, aby organizácie vypracovali a zverejnili výročné správy v období  od 1. 2. do 30. 4. v každom roku. Verejný odpočet navrhujeme uskutočniť v období od 15. 2. do 31. 5. a to tak, aby medzi zverejnením výročnej správy na internetovej stránke ústredného orgánu a dátumom konania verejného odpočtu bol časový rozdiel minimálne 14 dní.  Údaje pre vytvorenie registra výročných správ a verejných odpočtov navrhujeme poskytovať Úradu vlády priebežne, a to v deň zverejnenia výročnej správy na internetovej stránke a najneskôr 14 dní pred konaním verejného odpočtu organizácie. Navrhované zmeny sú zosumarizované v časti D. dokumentu. 

Prílohou č.1 k tejto správe je manuál pre vypracovanie výročných správ. Manuál obsahuje aj vybrané ukážky výročných správ za rok 2000, ktoré môžu poslúžiť ako príklad spracovania jednotlivých častí  výročnej správy. 

C.	Verejné odpočty
Organizácie, ktoré vypracovali výročnú správu ju prezentovali aj na tzv. verejnom odpočte, na ktorý boli prizvaní občania, žurnalisti a odborníci z danej oblasti. Verejné odpočty boli organizované zväčša v spolupráci s ústredným orgánom, ktorý mal o termíne a mieste informovať tlačové agentúry, médiá a poskytnúť údaje pre účely registra termínov verejných  odpočtov na stránke Úradu vlády SR. Týmto spôsobom mohli byť médiá a verejnosť informované o činnosti organizácií v pôsobnosti ústredných orgánov štátnej správy na 95 odpočtoch za celkom 138 organizácií, ktoré v roku 2000 zamestnávali viac ako 34 tisíc zamestnancov a ich rozpočet prevýšil 10.8 mld. Sk.

Hlavné problémy pri organizácii verejných odpočtov:
Problémy, s ktorými sa organizátori a účastníci verejných odpočtov mohli stretnúť, možno rozdeliť do dvoch hlavných skupín: organizačné a obsahové, ktoré sa niekedy prelínali. 

Z pohľadu organizácií bolo základným problémom zabezpečiť účasť verejnosti na odpočte. Ústredný orgán bol povinný zverejniť termíny verejných odpočtov svojich podriadených organizácií a oznámiť včas úplné údaje o mieste a termíne odpočtov Úradu vlády SR, ktorý na svojej internetovej stránke vytvoril register výročných správ aj termínov verejných odpočtov. Okrem toho ústredný orgán bol povinný informovať médiá: tlačové agentúry a denníky, ako aj prizvať odbornú verejnosť, najmä zo spolupracujúcich organizácií.

Nedodržanie uvedených podmienok prispelo k nízkej účasti na viacerých verejných odpočtoch. Viaceré organizácie neposkytli kompletné údaje (deň, hodina, mesto, ulica, inštitúcia, miestnosť, príp. poschodie) o konaní odpočtu v požadovanom termíne Úradu vlády, preto vytvorený internetový register termínov verejných odpočtov nebol úplný. Informovanosť na mieste konania verejného odpočtu nebola vždy postačujúca, podľa skúseností niektorých účastníkov odpočtov, častým problémom bol už vstup do budovy, pracovníci vrátnice neboli informovaní o miestnosti, kde sa koná odpočet a ani o samotnom verejnom odpočte, v niektorých prípadoch dochádzalo aj k podmieňovaniu vstupu na verejný odpočet pozvánkami. Informovanosť médií zo strany organizácií nebola vždy dostatočná, na druhej strane k neúčasti prispievala i „rozdrobenosť“ verejných odpočtov rôznych rezortov, ktoré sa konali v rovnakom čase na rôznych miestach. Väčšiu účasť médií i odbornej verejnosti zaznamenali verejné odpočty, ktoré zhromaždili viacero organizácií rezortu na rovnakom mieste, zväčša na pôde ústredného orgánu. Príkladom takejto formy verejných odpočtov sú napr. organizácie rezortu MH SR, MF SR, MPSVaR SR, MŠ SR, MV SR, ÚNMS SR, ai. Preto možno v budúcnosti odporúčať spojenie verejných odpočtov organizácií z jedného rezortu a ich konanie v rovnakom čase. Považujeme za vhodné upozorniť na zvolenie vhodného počtu organizácií a tiež časového harmonogramu. V niektorých prípadoch, kedy verejný odpočet kumuloval väčšie množstvo organizácií (5 a viac) nebol skutočný časový harmonogram totožný s predpokladaným, a preto tí záujemcovia, ktorí sa chceli zúčastniť len na vybraných odpočtoch organizácií v závere akcie, prišli zvyčajne neskoro. 

Polemizovať možno o praktike niektorých organizácií, ktoré si stanovili fixnú dĺžku verejného odpočtu a odmietli odpovedať na ďalšie otázky po uplynutí časového limitu. V záujme nezvyšovania administratívnej záťaže navrhujeme v takýchto situáciách postupovať buď tak, že zástupcovia organizácie zodpovedajú všetky položené otázky bez ohľadu na čas, alebo požiadajú účastníkov odpočtu o položenie otázok formou oficiálnej žiadosti o informácie, ktorá sa zaznamená na verejnom odpočte a bude zodpovedaná v súlade so zákonom o slobodnom prístupe k informáciám.

Účinným spôsobom ako zatraktívniť verejný odpočet môže byť konanie dňa otvorených dverí organizácie v tento deň. Túto formu využil Pamiatkový ústav v Bratislave a možno ju odporúčať i ďalším organizáciám, najmä z rezortu kultúry. Niektoré organizácie využili prítomnosť občanov na verejnom odpočte a ich záujem o organizáciu a spojili prezentáciu organizácie i s ponukou pracovných príležitostí v nej.

Väčšina organizácií na odpočte prezentovala v skrátenej podobe hlavné body svojej výročnej správy, ku ktorej sa vyjadril riaditeľ organizácie, prípadne aj vedúci príslušných odborov organizácie, alebo ministerstva. Dobrým príkladom sú viaceré odpočty rezortu MPSVaR SR, MK SR, MH SR, MF SR, ŠÚ SR a ďalších. Opačný prístup zvolil ÚNMS SR, ktorý organizoval dve kolá odpočtov. Prvé, neverejné, sa konali za prítomnosti pracovníkov rezortu a odborníkov. Verejné odpočty sa uskutočnili neskôr, avšak tentokrát už bez účasti širšej odbornej verejnosti.

Prílohou č. 2 tejto správy je manuál k verejným odpočtom, ktorý podrobnejšie opisuje postup pri organizovaní verejných odpočtov.

D.	Návrhy na riešenie

Predkladané návrhy zmien v oblasti výročných správ a verejných odpočtov by mali predovšetkým:
-	Umožniť väčšiu flexibilitu v čase zverejnenia výročnej správy a konania verejného odpočtu, ako tomu bolo doteraz. Viaceré organizácie sa vyjadrili, že preferujú skoršie termíny, aby výročná správa a verejný odpočet nestratili aktuálnosť.
-	Upresniť niektoré ustanovenia v Návrhu opatrení, týkajúce sa konania verejného odpočtu, najmä tie, ktoré sa týkajú spôsobu zverejnenia termínu verejného odpočtu a spôsobu jeho organizácie. Patria sem i odporúčania správcom internetových stránok ústredných orgánov, aby informácie na stránkach ich inštitúcií boli ľahko a rýchlo dostupné. 
-	Pri zostavovaní registra výročných správ a verejných odpočtov navrhujeme zmenenú formu. Úrad vlády SR by mal zostavovať spoločný register vo forme chronologického zoznamu podľa termínov verejných odpočtov, spolu s informáciami o organizáciách a aktívnymi prepojeniami (odkazmi) na ich výročné správy, tak ako je to podrobnejšie popísané v Prílohe 2.
-	Z dôvodu väčšej prehľadnosti a jednoduchosti sa organizácie budú pri príprave výročných správ a verejných odpočtov riadiť len touto správou a podrobnejšími manuálmi v jej prílohách. Návrh uznesenia vlády k tejto správe z tohto dôvodu ruší body B.1 až B.9 uznesenia vlády SR č. 29/2001 k Návrhu opatrení, avšak všetky potrebné informácie z Návrhu opatrení doplnené podrobnejším opisom a príkladmi sa nachádzajú v Prílohách 1 a 2.

K zlepšeniu kvality výročných správ by mali prispieť i priložené manuály pre prípravu výročných správ (Príloha 1) a pre organizovanie verejných odpočtov (Príloha 2).