Analýza a návrh systémových opatrení zlepšenia činnosti katastrálnych úradov

OBSAH
I. ÚVOD	3
II. Najdôležitejšie závery východiskovej analýzy súčasného stavu systému katastrov v SR	3
III. Návrhy opatrení (executive summary)	4
1. Účelové riešenie	4
2. Systémové riešenia	5
Reforma administratívneho riadenia	6
Reforma financovania	6
Zásady reformy financovania	7
3. Dodatočné nesystémové riešenia	11
Kataster na internete	11
Expresné príplatky	11
IV.NÁVRH NOVÉHO MODELU	13
V. ZÁVER	14

I. ÚVOD 
Nevyhnutným faktorom efektívneho fungovania trhu s nehnuteľnosťami je funkčný systém registrácie vlastníctva nehnuteľností. Na Slovensku je takýmto systémom kataster nehnuteľností.

O tom, že kataster nehnuteľnosti v SR je nefunkčný svedčia spoločensky neprijateľné čakacie lehoty na spracovanie žiadostí, najmä lehota rozhodovania o vlastníckych právach k nehnuteľnostiam. Hoci katastrálny úrad v SR je zo zákona povinný o vlastníckych právach rozhodnúť do 30 dní,  v polovici roku 2000 zo 79 okresných pracovísk zákonnú lehotu dodržiavalo len 25. V 25 okresoch na rozhodnutie na vklad obyvatelia čakali 6-9 mesiacov, približne v 10 okresoch lehota prekračovala 10 mesiacov, v jednom prípade dokonca viac než dva roky. Výsledkom je právna neistota, priestor pre špekulácie a vysoká miera korupcie.

Cieľom predkladaného materiálu je uskutočniť analýzu súčasného stavu systému katastrov v SR a na jej základe navrhnúť opatrenia na zlepšenie stavu.

II. Najdôležitejšie závery východiskovej analýzy súčasného stavu systému katastrov v SR
Podrobná východisková analýza súčasného stavu sa nachádza v prílohách. Ako ukazuje spomínaná analýza, hlavnú príčinu súčasného stavu treba hľadať v rastúcom počte úloh  v poslednom období pri neadekvátnom personálnom a materiálno-technickom zabezpečení. Kým počet úloh za posledných päť rokov stúpol o 149%, počet pracovníkov v tom istom období narástol len o 7%, pričom pomer kvalifikovaných odborníkov sa znížil. Hlavným faktorom rastu úloh bol rast návrhov na vklad (predovšetkým v súvislosti hromadných prevodov bytov do osobného vlastníctva), ktorý podľa kvalifikovaných odhadov v  súčasnosti dosiahol strop. Inými slovami povedané, od roku 1993 sa trh s nehnuteľnosťami výrazne rozbehol, avšak tomuto rozbehnutiu kapacitne nezodpovedal kataster nehnuteľností, najmä kvôli jeho nedostatočnej flexibilite.

Ako ďalej ukazuje analýza, nedostatočná schopnosť reakcie systému katastrov na zmenu podmienok je spôsobená aj nevhodným, komplikovaným organizačným riadením, čo sa odráža predovšetkým v dvojkoľajností riadenia (prostredníctvom okresných úradov, pod ktoré v súčasnosti odbory katastrov spadajú, vs. prostredníctvom Úradu geodézie, kartografie a katastra).

Ak by sme chceli ísť do hĺbky,  mohli by sme nájsť aj celý rad iných faktorov, ktoré majú za následok prieťahy, avšak ich spoločným menovateľom je spomínaný nedostatok financií. 

Celkovo možno teda príčiny súčasného stavu rozdeliť na systémové a nesystémové faktory. 

Hlavné systémové faktory, ktoré vyústili do spoločensky neakceptovateľných lehôt vybavovania žiadostí na katastroch sú:
-	nevhodné, komplikované organizačné riadenie, neflexibilný systém zamestnávania;
-	netransparentný, demotivačný systém financovania.

H hlavnými nesystémovými faktormi súčasného stavu sú:
-	nedostatočné personálne a technické zabezpečenie;
-	nevysporiadanosť pozemkového vlastníctva (je daná historicky najmä prednostným evidovaním užívacích práv k nehnuteľnostiam pred vlastníckymi);
-	relatívne vysoká chybovosť a formálna neúplnosť žiadostí spôsobená neodbornosťou vo vyplňovaní.

Cieľom navrhovaných zmien je uvedené  vady odstrániť.

III. Návrhy opatrení (executive summary)
Existujúce problémy v katastri nehnuteľností je možné riešiť dvoma spôsobmi:
-	účelovo, finančnou dotáciou na vybavenie sklzu mimo pracovnej doby pracovníkmi katastrálnych odborov okresných úradov
-	systémovo, optimalizáciou administratívno-správneho modelu a zabezpečením rastu efektivity zvýšením motivácie vo vzťahu k výkonom pomocou nového modelu financovania.

Medzi ďalšie navrhované nesystémové riešenia, patrí zavedenie expresných príplatkov a sprístupnenie katastra na internete.

V nasledujúcej časti poskytneme základnú charakteristiku ako aj výhody a nevýhody každého zo spomínaných riešení. Podrobnejšie údaje ohľadom každého riešenia ako aj ich filozofia sa nachádza v prílohe 2.

1. Účelové riešenie
Účelové riešenie predstavuje okamžitú dotáciu na mzdy vo výške 19,1 mil. Sk. Ide o vyčlenenie účelovo určených rozpočtových prostriedkov na vybavenie pracovného sklzu mimo pracovnej doby pracovníkmi katastrálnych odborov okresných úradov.
Podľa predpokladu ÚGKK SR okresné úrady vybavia celý rozsah k referenčnému dátumu v zákonnej lehote nerozhodnutých návrhov na vklad do katastra v priebehu 6-12 mesiacov od uvoľnenia prostriedkov, pričom následne budú schopné vybavovať podaný počet návrhov (t,j. na Slovensku cca 220 tisíc podaní ročne) v 30-dňovej zákonnej lehote.
Výhody okamžitej dotácie:
-	vyššia priechodnosť, možnosť hľadať prostriedky aj z iných zdrojov ako ŠR;
-	okamžitá rýchlosť, bez nutnosti uskutočňovať reformu.
Nevýhody okamžitej dotácie:
-	riešenie nie je systémové;
-	počiatočné náklady;
-	nárast kvantity na úkor kvality v rozhodovacom procese máva za následok vymáhanie škôd spôsobených nesprávnym alebo oneskoreným rozhodnutím.
Riziká okamžitej dotácie
-	krátkodobý efekt;
-	problémy nie sú čisto finančného charakteru.

Z dôvodov uvedených nevýhod a rizík odporúčame uprednostniť reformu systému pred riešením okamžitej dotácie. 

2. Systémové riešenia
Návrh systémových opatrení vychádza zo systémových faktorov súčasného stavu, ktoré boli zadefinované v kapitole 4.2. 

Princípy systémového riešenia sú nasledovné:
-	odstránenie dvojkoľajnosti v riadení katastra;
-	zvýšenie transparentnosti vo financovaní katastra;
-	zvýšenie efektívnosti formou motivácie zabezpečením priameho vzťahu medzi množstvom, resp. kvalitou výkonov a odmeňovaním;
-	zvýšenie efektívnosti umožnením systému flexibilne regovať na zmenu podmienok, najmä pokiaľ ide o tvorbu nových pracovných miest v závislosti od potrieb.
Pre dosiahnutie uvedených riešení je nutné uskutočniť jednak reformu administratívneho riadenia, ako aj reformu financovania.

Podstata systémových riešení spočíva v odčlenení príjmov z činnosti katastrálnych úradov zo štátneho rozpočtu a následný transparentný mechanizmus prerozdeľovania v priamej väzbe na výkony až do najnižšej úrovne. Jej súčasťou je aj zabezpečenie honorovania každého výstupu z katastra, s cieľom eliminovať tlak na neúmerné zvyšovanie požiadaviek voči katastru, ktoré nie sú adekvátnym spôsobom kompenzované. 

Systémová reforma vychádza okrem výsledkov uskutočnenej analýzy aj z odporúčaní a výsledkov Auditu súladu činností a financovania ústredných orgánov a organizácií v ich pôsobnosti (ďalej len “Audit”, alebo “Audit štátnej správy”), avšak s prihliadnutím na špecifiká súčasných podmienok katastra na Slovensku.  Ide o rešpektovanie nasledujúcich princípov:
-	zvýšenie tlaku na efektivitu;
-	orientácia na kvalitu a kvantitu výstupov miesto pôvodnej detailnej administratívnej kontroly použitia vstupov; nevyhnutným predpokladom je jasné definovanie štandardov;
-	zavedenie transparentnosti do cien a nákladov tak, aby na každú poskytovanú službu alebo tovar existovala príslušná kalkulácia nákladov a cien. V prípade nutnosti dotácií ich prenesenie zo zhotoviteľa na objednávateľa služieb;
-	možnosť merať efektívnosť inštitúcie, pracovníkov a využívanie prostriedkov;
-	odstránenie platovej rigidity.

Zo systémových krokov pripadá do úvahy reforma administratívneho riadenia a reforma financovania.

Reforma administratívneho riadenia
V rámci reformy administratívneho riadenia navrhujeme odčlenenie systému KÚ od krajských a okresných úradov vytvorením špecializovanej štátnej správy (podobne ako v pozastavenej novele katastrálneho zákona resp. ako aj predpokladala Stratégia i Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy). Zdôvodnenie tohoto kroku vychádza predovšetkým z požiadavky na flexibilné riadenie personálneho zabezpečenia ako aj na vyššiu transparentnosť financovania.

Odčlenenie systému katastrov zo siete krajských a okresných úradov predstavuje návrat k osvedčenému stavu, ktorý u nás fungoval do roku 1996, kedy bol vtedajšou vládou zásadným spôsobom zmenený. 

Reformu administratívneho riadenia je možné riešiť jednak novou štruktúrou, ale i novým systémom správneho konania. V správnom konaní platí zásada dvojinštančnosti a teda o odvolaní môže rozhodovať iba odvolací orgán, ktorým je orgán najbližšieho vyššieho stupňa,  nadriadený správnemu orgánu, ktorý konal ako prvostupňový orgán. V zásade by malo platiť nasledovné:
•	jeden odvolací orgán namiesto dnešných 8. Výhodou je odstránenie duplicít a s tým spojená úspora nákladov, ako aj jednotnosť pri rozhodovaní o odvolaniach;
•	maximálne jeden subjekt so samostatnou právnou subjektivitou (úspory z rozsahu, odstránenie duplicít, viď zdôvodnenie v prílohe 2)
•	Prvostupňovým orgánom je katastrálny úrad (KÚ) so sieťou detašovaných pracovísk. O počte a lokalizácii svojich detašovaných pracovísk rozhoduje príslušný KÚ, čo umožňuje vytváranie flexibilnej, operatívnej a efektívnej siete v závislosti od reálnych potrieb.
Pri ponechaní terajšej siete katastrov by dnešné 2-stupňové orgány katastrov (na krajských úradoch) predstavovali KÚ a funkciu detašovaných pracovísk by plnili dnešné prvostupňové orgány (na okresných úradoch). V rámci efektivity je možné uvažovať aj o inom počte KÚ, ich počet by však mal byť stanovený v rozmedzí od 4 (návrh ÚGKK) do 12 KÚ(symetria s počtom VÚC). Je možné uvažovať aj o tom, že sieť KÚ by "kopírovala" plánovanú novú štruktúru organizácie súdov pripravovanú MS SR (1NS - 4 KS - 44 OS) . 

Reforma financovania
Cieľom nového mechanizmu financovania je:
-	zabezpečiť dostatočné zdroje na vyriešenie personálnej a materiálno-technickej otázky;
-	zvýšiť efektivitu formou motivácie dosiahnutím priameho vzťahu medzi výkonmi na jednotlivých pracoviskách katastra a ich príjmami a súčasným zavedením transparentných mechanizmov na zabránenie vzniku neefektívneho správania sa;
-	zvýšiť celkovú transparentnosť financovania.
 Uvedené ciele, ako aj navrhovaná reforma vychádzajú z analýz systémových príčin súčasného stavu.

Navrhovaná reforma financovania vychádza z nasledujúcich predpokladov:
•	v súčasnosti sú príjmy z činnosti katastra takmer na úrovni výdajov a podľa kvalifikovaných odhadov (abstrahujúc od možnosti zmeny poplatkov) sa ich výška ustálila a nebude klesať;
•	pri pristúpení k možnosti expresných príplatkov by už dnes  bol kataster nehnuteľností  schopný z vlastných príjmov financovať svoju činnosť;
•	rastúce náklady je možné kompenzovať zvýšením poplatkov, v súčasnosti je kataster schopný pokryť svoje náklady už po zvýšení poplatkov o 34%;
•	uvedené platí za podmienky,  že štát si svoje nároky voči katastru (úkony pre súdnych komisárov, a pod.) bude zabezpečovať z vlastných zdrojov, rovnako ako ostatní klienti, čím zároveň bude odbúrané aj riziko neúmerného zvyšovania nárokov. 

Ako dokumentuje analýza právneho rámca (príloha 2), za súčasných podmienok pre reformu financovania prichádza do úvahy zaviesť model systému katastrov ako nezávislú verejnoprávnu organizáciu  - Slovenský kataster nehnuteľností (SKN) - na čele so Správnou radou a naviac kontrolovanou prostredníctvom Dozornej rady. Uvedené umožní:
-	odčleniť príjmy katastra zo systému štátnej správy;
-	splniť požiadavku nezávislosti, nestrannosti a transparentnosti v rozhodovaní o vlastníckych vzťahoch (Európsky dohovor o ľudských právach).

Keďže ÚGKK bude SKN riadiť aj naďalej metodicky je nevyhnutné kvôli zamedzeniu dvojkoľajnosti v riadení zabezpečiť prepojenosť medzi ÚGKK a SKN. Navrhujeme, aby predseda ÚGKK bol zároveň predsedom Správnej rady SKN. Zmyslom SKN je výlučne finančná autonómia systému katastrov.

Zásady reformy financovania
1.	Zvýšenie transparentnosti financovania odčlenením od štátneho rozpočtu, na účely čoho bude vytvorený Slovenský kataster nehnuteľností ako nezávislá verejnoprávna organizácia

2.	Zabezpečenie priameho spojenia medzi cenou služieb katastra a nákladmi na jeho poskytovanie. Pri každom poskytovateľovi je treba uskutočniť kalkuláciu jednotkových nákladov. Jednotková cena každej služby sa bude určovať ako priemerný jednotkový náklad na jej poskytovanie v Slovenskej republike v predchádzajúcom roku. Je možné uvažovať aj s prirážkovým (resp. zrážkovým) koeficientom, ktorý bude odrážať pomer príjmov zo služieb priebežne odvádzaných do ŠR, resp. mieru “dotácie uživateľom služieb” zo ŠR. Výšku investícií za predchádzajúci rok, ako aj plánované investície pre rok nasledujúci je nevyhnutné pri stanovení cien posudzovať oddelene a globálne (napríklad prostredníctvom investičného koeficientu) vzhľadom na špecifický charakter (variabilitu a plánovanie) investícií. Skutočný jednotkový náklad pre každú službu na 1 pracovisku bude teda kalkulovaný podľa vzorca Nji=ki*Nj, kde Nji predstavuje výsledný jednotkový náklad, ki stanovený investičný koeficient (rovnaký pre všetky služby katastra) a Nj odvodené jednotkové neinvestičné náklady pre predchádzajúci rok. Výsledná cena služby bude definovaná ako priemerné jednotkové náklady za danú službu v SR vynásobené stanoveným koeficientom pre ŠR.
Navrhujeme, aby ceny služieb (Nji) zohľadňovali aj prípadné vracanie žiadostí kvôli formálnym nedostatkom, čo by užívateľov nútilo správať sa racionálne -  buď venovaním zvýšenej pozornosti pri písaní žiadostí alebo využitím služieb profesionálov  - s cieľom eliminovať jednu z príčin prieťahov pri konaniach.
Pre začiatok je potrebné skoordinovať činnosť tvorby cien s činnosťou ministerky financií, ktorej Uznesenie vlády SR 694/2000 ukladá povinnosť v spolupráci s podpredsedom vlády I. Miklošom zriadiť register “iných služieb” poskytovaných štátnou správou v súlade s dokumentom Audit štátnej správy a predložiť na rokovanie vlády koncepciu prerozdeľovania príjmov z nich v súlade s bodom 43 dokumentu Audit štátnej správy a novelu zákona č.145/1995 Z.z. o správnych poplatkoch v znení neskorších predpisov.

3.	Manažment kvality. Ako kvalitatívne štandardy budú slúžiť ukazovatele o  plnení zákonných lehôt, ktoré navyše musia byť od určenej doby absolútne záväzné. Zároveň treba jasne definovať nositeľov zodpovednosti a dostatočne účinné sankcie v prípade zlyhania, avšak pri zachovaní spravodlivosti.  Kvalitatívnym štandardom môže byť aj ukazovateľ zmeny priemerných časov potrebných na vybavenie jednej žiadosti.

4.	Zabezpečenie motivácie zamestnancov na efektívne správanie sa. Ideálnym riešením by bol stav podobný dokonalej konkurencii, pri ktorom tlak na efektívne správanie sa je  zabezpečený prostredníctvom priameho vzťahu medzi prostriedkami generovanými na pracovisku a prostriedkami do neho plynúcimi. Podobné riešenie je však v súčasnosti pre podmienky katastra neprijateľné vzhľadom na:
a.	Vysokú mieru diferenciácie vstupných podmienok rozoberanú v časti “Reforma administratívneho riadenia” v prílohe 2. Diferenciácia je daná rôznymi  technologickými, historickými a inými podmienkami a v praxi sa odráža v rôznych náročnostiach práce na vybavenie jednej priemernej žiadosti na jednotlivých pracoviskách - kde rozdiely môžu byť rádovo až desaťnásobné. Uvedený nedostatok je možné odstrániť v strednodobom až dlhodobom časovom horizonte smerovaním investícií do problémových oblastí. Ide o investície na usporiadanie pozemkového vlastníctva, na úpravu vlastníckych vzťahov, na nové mapovanie územia, vektorizáciu máp, investície do výpočtovej techniky a pod. Po splnení určitých podmienok (najmä plánovanie, finančná spoluúčasť) je možné investičný efekt umocniť uchádzaním sa o prostriedky z Phare. Toto všetko je treba brať do úvahy pri tvorbe mechanizmu smerovania investícií do “regiónov”, ktorý môže byť dvojakého typu:
i.	Štandardný, subjektívnym rozhodnutím z centra. Výhodou takéhoto prístupu je vyššia flexibilita a s tým spojená možnosť uchádzať sa o podporné fondy; avšak rizikom je nižšia miera transparentnosti, klientelizmus a subjektivizmus;
ii.	Automatický, pri ktorom miera investícií plynúca do pracoviska X z balíka investícií určených do “regiónov” je daná pomerom, ktorý priamo odráža potrebu investícií a je definovaný ako Np/Nx, kde Np predstavuje priemerné jednotkové neinvestičné náklady pracoviska X za predchádzajúci rok a Nx priemerné jednotkové neinvestičné náklady všetkých pracovísk za predchádzajúci rok. Uvedené náklady, ako uvedieme nižšie, budú hradené zo zvláštneho fondu SKN.
Automatický model by mal po čase automaticky odstrániť rozdiely vo vstupných podmienkach pracovísk. Jeho ďalšou výhodou je vyššia miera transparentnosti, spravodlivosti, decentralizácia a nižšia miera subjektivity v rozhodovaní. Nevýhodou môže byť nižšia flexibilita a s tým spojená zredukovaná možnosť uchádzať sa o podporné prostriedky EÚ (zásada “plánovania”). Uvedený problém je preto možné riešiť prípadnou kombináciou oboch prístupov.
b.	Spoločenskú neúnosnosť rôznych cenových politík v regiónoch.

Vzhľadom na spomínanú nemožnosť zavedenia klasického konkurenčného mechanizmu je preto treba hľadať alternatívne riešenie, ktorým by motivácia pracovníkov na ich efektívne správanie sa bola zabezpečená v dostatočnej miere. Systém by mal umožniť dostatočne vysokú mzdovú flexibilitu, avšak zároveň musí garantovať minimálny príjem každého zamestnanca.  Ako východisko sa nám javí mechanizmus, pri ktorom prevažnú časť mzdy zamestnanca tvorí pohyblivá časť – t.j. odmena, pričom tarifne určená fixná mzda predstavuje zvyšok. Pre nami navrhovaný systém platí nasledovné:
a.	Fond pre odmeny. Pre každé pracovisko bude vytvorený jeden fond pre odmeny. Veľkosť  fondu pre odmeny na pracovisku musí odrážať výkonnosť ľudského faktora, pričom mechanizmus by mal byť čím jednoduchší a tým aj transparentný a nenákladný. V zásade by do fondu pre odmeny pracoviska X prostriedky mali plynúť automaticky (bez subjektívneho posudzovania), avšak jednotliví pracovníci kolektívu X môžu byť odmeňovaní subjektívne prostredníctvom vedúceho pracoviska X.  Tento vedúci by však mal byť odmeňovaný tiež automaticky.
Navrhujeme, aby do fondu odmien na pracovisku X plynula presne definovaná časť (konštanta) prostriedkov generovaných na príslušnom mieste. Spravodlivosť spojenú s rôznymi vstupnými podmienkami je možné zabezpečiť vhodnou úpravou  konštanty v závislosti od pomeru jednotkových nákladov na pracovisku ku priemerným jednotkovým nákladom v predchádzajúcom roku. Výsledný vzorec môže byť nasledujúci: Ox=Px*k*(Nx/Np), kde Ox= výška prostriedkov plynúcich do fondu pre odmeny v pracovisku X; Px=prostriedky generované na pracovisku X; Nx=priemerné neinvestičné jednotkové náklady za 1 službu na pracovisku X v predchádzajúcom roku (vážený priemer podľa počtov vykonaných služieb každého typu); Np=priemerné neinvestičné jednotkové náklady na 1 službu za všetky pracoviská v SR v predchádzajúcom roku (vážený priemer podľa počtov vykonaných služieb každého typu), k=konštanta.
Ako už bolo spomenuté, výšku odmeny pre každého pracovníka z fondu pre odmeny určuje vedúci pracoviska, kde je predpoklad, že tento výkony svojich podriadených pozná najlepšie. Výška odmeny vedúceho pracoviska je však určená automaticky, úmerne mzdových nákladov na jedného pracovníka svojho tímu (vrátane externistov), pre príslušný mesiac  čím bude zabezpečená:
i.	jeho motivácia, aby u svojich podriadených dosiahol maximálny synergický efekt;
ii.	jeho motivácia, aby rozhodnutie o prijatí nového zamestnanca, či už externého alebo interného vydal len v prípade a na dobu, pokiaľ jeho hraničný prínos bude prevyšovať hraničné náklady;
iii.	jeho motivácia, aby prípadné investície, ktoré by do jeho kompetencie boli pridelené, smeroval čo najefektívnejšie;
iv.	jeho motivácia, aby všetky prostriedky určené na mzdy boli na mzdy skutočne aj vyplatené.
Za účelom dosiahnutia dostatočne vysokej variabilnej časti mzdy je možné znížiť terajšiu úroveň pevných miezd. 
b.	Manažment príjmov a výdajov. V zásade platí, že všetky príjmy a výdaje sú spravované prostredníctvom centrálneho rozpočtu SKN. SKN predstavuje  jediný samostatný subjekt s právnou subjektivitou, ktorý vykonáva ekonomickú agendu. O výhodách uvedeného prístupu pojednáva časť “Reforma administratívneho riadenia v prílohe 2
Prostredníctvom centrálneho rozpočtu sú evidované a spravované aj všetky fondy, vrátane investičných fondov a fondov pre odmeny všetkých pracovísk. Uvedený systém nijak nebráni efektívnej funkčnosti systému, skôr naopak. Centrálny rozpočet slúži výlučne na uhrádzanie faktúr – prostredníctvom bankových prevodov. Okrem finančnej nenáročnosti, prehľadnosti a možnosti kontroly tým nie je dotknutá ani možnosť decentralizácie kompetencií, ktorú umožňuje vysoký stupeň automatizácie v prideľovaní prostriedkov. Nie je vylúčené, aby činnosť príkazcu v SKN bola podriadená vedúcemu regionálneho pracoviska v rámci jeho fondu. Rovnako je možné v niektorých prípadoch použiť nákup na úver. Je možné uvažovať aj so systémom centrálneho obstarávania a pravidelnou distribúciou (jeden krát za mesiac) v smeroch SKN-KÚ a KÚ-detašované pracoviská.
Efektívne spravovanie mzdových nákladov, rovnako ako aj nákladov na investície zabezpečujú mechanizmy načrtnuté vyššie. O investíciách treba ešte dodať, že tieto sú hradené z prostriedkov kumulovaných do fondov pre investície počas predchádzajúceho roku. Tieto zároveň môžu slúžiť aj ako rezervné fondy, čo navyše môže byť zabezpečené stanovenou minimálnou hranicou výšky prostriedkov – rezervy. Výška rezervy v prvom roku, rovnako aj investície v prvom roku reformy katastrov, budú hradené delimitáciou zo štátneho rozpočtu. Okrem možných regionálnych fondov pre investície musí byť zriadený aj centrálny fond pre investície, ktorý slúži na investície nevyhnutné uskutočňovať centrálne, napríklad do centrálneho výpočtového systému.
Nový model financovania musí obsahovať aj mechanizmy, ktoré by nútili všetkých zamestnancov správať sa efektívne aj pri ostatných výdavkoch (napríklad pri spotrebe materiálu, pri výdavkoch za telefón a pod). Podobne ako pri dokonalej konkurencii, každý odklon od efektivity (ktorú vyjadrujú priemerné jednotkové náklady) sa preto musí premietnuť aj do príjmov. Kým fixné náklady sú hradené priamo SKN, do za tým účelom vytvorených regionálnych fondov pre “iné náklady” automaticky plynú prostriedky, ktoré predstavujú príslušnú nákladovú časť (t.j. príslušnú časť priemerných nákladov odvodených z predchádzajúceho roku) vykázaných služieb. Nedostatok, resp. prebytok prostriedkov vo fonde pre “iné náklady” príslušného pracoviska (z ktorého dané pracovisko uhrádza príslušné náklady) bude mať preto čiastočný vplyv aj na príslušný “fond pre odmeny”. Pomer, akým sa na financovaní nedostatku, resp. prebytku zdrojov bude podieľať fond pre odmeny a rezerva (t.j. fond pre investície) bude presne stanovený. 
Posledným problémom, ktorý je ešte nutné zabezpečiť, je mechanizmus kontroly príjmov, ktorý by zamedzil prípadným snahám jednotlivých pracovísk vykazovať fiktívne služby v snahe maximalizovať svoje príjmy. Účinná kontrola môže byť zabezpečená prostredníctvom hologramov, ktoré nahradia doterajšie kolky. Výhodou hologramov je nemožnosť reprodukcie, autodeštrukcia pri pokuse o odlepenie a možnosť presnej evidencie prostredníctvom evidenčného čísla ktoré prislúcha každému hologramu. Všetky hologramy budú majetkom SKN, ktorý ich bude vopred distribuovať na jednotlivé pracoviská. Prípadná kontrola bude potom spočívať v preukázaní sa počtom nepoužitých hologramov, na základe čoho bude možné okamžite zistiť objem skutočného množstva predaných služieb.
Pri výpisoch z katastra môže mať hologram technicky dve časti. Jedna sa použije na originál výpisu a druhá sa nalepí do katastrálnej knihy. Uvedené vylúči možnosť falšovania listov vlastníctva, čim bude ďalším spôsobom zvýšená bezpečnosť a nerušenosť držby vlastníctva nehnuteľností.

3. Dodatočné nesystémové riešenia
Kataster na internete
Hlavným cieľom zavedenia katastra na internete je optimalizácia formou odbremenenia katastra od značného počtu činností, najmä pokiaľ ide o poskytovanie informácií. Ďalším cieľom je zvýšenie transparentnosti. 

Podľa expertných odhadov predstavujú náklady na zavedenie internetu 30 mil Sk (6_mil. Sk v prvej fáze, 24 mil. Sk v priebehu nasledujúcich dvoch rokov).

Sprístupnenie katastra na internete doporučujeme, avšak v kombinácii so systémovým riešením. Samotné sprístupnenie na internete problém katastra rieši len čiastočne. Návrh informácií na sprístupnenie sa nachádza v prílohe 2.

Výhody katastra na internete
-	zníženie zaťaženosti;
-	zníženie korupčného správania sa
Nevýhody katastra na internete
-	počiatočné náklady
Príležitosti katastra na internete
-	 relatívne nenáročná možnosť získať zdroje z podporných fondov (napr. Phare)
Riziká katastra na internete
-	možnosť zneužitia osobných údajov
-	zvýšenie administratívnej náročnosti (avšak toto je možné minimalizovať technologicky, vhodnou aplikáciou dynamických objektov)

Expresné príplatky
Ako jedno z riešení nesystémového charakteru býva odporúčané zavedenie expresných príplatkov. Hoci model expresných príplatkov bez systémových zmien rieši problém celkovej rýchlosti vybavovania v katastri len čiastočne (efektom je výlučné preskupovanie poradia žiadostí), zmierňuje negatívny dopad na ekonomiku štátu umožnením prednostného vybavenia prípadov, kde je to najviac potrebné (napr. pri hypotekárnom úvere, kde je tento podmienený predložením listu vlastníctva). V kombinácii s reformou financovania však expresné príplatky predstavujú efektívny nástroj na optimálne získanie dodatočných zdrojov. 

Filozofia ako aj hlavné argumenty pre a proti zavedeniu expresných príplatkov sa uvádzame v prílohe 2.

Záver
1.	Zavedenie expresných príplatkov doporučujeme avšak v kombinácii so systémovým riešením, ktorým bude o.i. zabezpečené plnenie zákonom stanovených lehôt.  Samotné zavedenie expresných príplatkov problém katastra nerieši úplne.
2.	Expresné príplatky ako dodatočnú službu je možné postupne zavádzať výlučne v tých prípadoch, v ktorých už došlo k vyriešeniu problému neplnenia zákonných lehôt. Rozdiel medzi expresnou a neexpresnou žiadosťou  spočíva v rozdielnej miere zákonom garantovanej lehote na vybavenie. Rešpektovanie zákonných lehôt predstavuje absolútnu prioritu, aj pokiaľ by malo dôjsť k uprednostneniu “menej expresnej” žiadosti.
3.	Cena za expresnú službu musí rásť v závislosti od stupňa “expresnosti” exponenciálne a dostatočne  rýchlo, aby nedošlo k príliš vysokému počtu žiadostí o prednostné vybavenie.

Výhody expresných príplatkov
-	Pozítívny efekt na fungovanie trhu s nehnuteľnosťami;
-	v kombinácii so systémovým riešením ide o efektívny nástroj na získavanie dodatočných prostriedkov;
-	princíp solidarity;
-	pozítívny efekt na zníženie korupcie.
Nevýhody expresných príplatkov
-	Princíp diskriminácie;
-	problém rýchlosti vybavovania priamo nerieši.
Možnosti expresných príplatkov
-	V kombinácii so systémovým riešením je možné získané dodatočné zdroje pružne využiť na ďalší rozvoj, resp. zefektívnenie činností katastra.
Riziká expresných príplatkov
-	Veľký nával expresných žiadostí (ak ich počet prekročí v danom období kapacitné možnosti pracoviska) , pri ktorom jediným efektom by bolo predraženie (sekundárna korupcia).
Rizikom je aj skutočnosť, že návrh na zavedenie expresných príplatkov už raz bol predkladaný, avšak neprešiel.

IV.NÁVRH NOVÉHO MODELU
Pre navrhovaný optimálny model fungovania katastrálnych úradov v SR (Schéma 2 v prílohách) platí nasledovné:
A systémové kroky:
1.	Vyčleniť systém správy katastra nehnuteľností SR z integrovaných úradov všeobecnej miestnej štátnej správy vytvorením nezávislej verejnoprávnej organizácie - ako špecializovanú sieť štátnej správy Slovenský kataster nehnuteľností (SKN). Postavenie ÚGKK SR ako ústredného orgánu štátnej správy týmto nebude zásadne dotknuté.
2.	Riadiacim a kontrolným orgánom SKN sú Správna rada a Dozorná rada. Postavenie orgánov, spôsob kreovania, právomoci a povinnosti ustanoví zákon tak, aby bola  zabezpečená nezávislosť. Odporúčame, aby systém riadenia fungoval na princípe monokratického štatutára.
3.	SKN je riadený ÚGKK SR prostredníctvom metodických predpisov. Pretože systém katastrov by logicky mal spadať pod ÚGKK aj priamo, vzťah podriadenosti SKN pod ÚGKK môže byť zabezpečený prostredníctvom mechanizmu voľby členov orgánov SKN. Hlavným účelom zavedenia SKN ako nezávislej verejnoprávnej organizácie je možnosť finančnej nezávislosti, ktorá by inak za podmienok súčasného právneho systému SR nebola možná.
4.	Prvostupňovým orgánom katastra je katastrálny úrad (KÚ). Stanovený počet KÚ by sa mal pohybovať v intervale 4-12. 
5.	KÚ si na území svojej pôsobnosti vytvára sieť detašovaných pracovísk. Počet a sídla detašovaných pracovísk bude  určovať na základe návrhu vedúceho KÚ všeobecne záväzným predpisom. Zloženie, organizačnú štruktúru a vzájomné vzťahy medzi nimi určí Štatút. 
6.	Druhostupňovým a odvolacím orgánom je SKN.
7.	SKN predstavuje jediný subjekt so samostatnou právnou subjektivitou v systéme katastrov, ktorý zároveň vedie celú ekonomickú agendu. Finančná autonómnosť jednotlivých pracovísk môže byť zabezpečená prostredníctvom systému regionálnych fondov, ktoré predstavujú fond pre odmeny, fond pre investície a fond pre iné náklady. V celom systéme funguje mechanizmus vzájomných vzťahov s vysokou mierou objektivity, podrobnejšie vykreslený v časti III.2 tejto štúdie. Uvedený mechanizmus zároveň zabezpečuje vysokú efektivitu celého systému.
8.	O otázkach týkajúcich sa náboru a prepúšťania nových zamestnancov rozhoduje vedúci pracoviska, pod ktoré príslušný zamestnanec spadá, v spolupráci s kompetentným predstaviteľom SKN.

B. Účelové kroky
1.	Doporučujeme zavedenie trojstupňových expresných príplatkov pre uprednostňované žiadosti, avšak tieto musia byť zavádzané postupne na tých pracoviskách, na ktorých problém nevybavených žiadostí v zákonnej lehote bol už odstránený. Systém expresných poplatkov je riadený podľa zásad načrtnutých v kapitole III.1 tejto štúdie.
2.	Doporučujeme, aby SKN do dvoch rokov sprístupnil časť informácií z katastra nehnuteľností na internete. Odporúčame tieto informácie:
-	údaje o parcelách a údaje o vlastníkoch  (meno, adresa), informácia o vlastníctve podľa mena je vylúčená;
-	údaje o iných právach k nehnuteľnostiam (údaje o parcele s informáciou či na príslušnú parcelu resp. časti parciel bolo uplatnené záložné právo, vecné bremeno, atď);
-	informácia o aktuálnej priemernej dobe čakania na jednotlivých pracoviskách KÚ, oddelene pre žiadosti vybavované štandardným spôsobom, expresným spôsobom 1. kategórie, expresným spôsobom 2. kategórie a expresným spôsobom 3. kategórie.
-	informácia o podanej  žiadosti s uvedením poradového čísla (aktuálneho a počiatočného), dátumu podania a údajom, o akú expresnú kategóriu sa jedná. Umožnený je taktiež hromadný výpis žiadostí za príslušné pracovisko podľa poradia;
-	automatická evidencia (v elektronickej forme) vybavených žiadostí so začiatočným poradovým číslom, dobou čakania, menom žiadateľa, dátumom podania žiadosti a údajom, o akú expresnú kategóriu sa jedná.

Prehľad výhod ako aj nevýhod dnešného a budúceho modelu sa nachádza v prílohe 3.

V. ZÁVER
Aj keď časté zmeny a "reformy " v štátnej správe nie sú na prospech ani fungovanie inštitúcie ani klientov, súčasná doba vyvoláva potrebu zásadne a systémovo riešiť problémy v katastri nehnuteľností. Táto problematika môže byť riešená spolu s pripravovanou decentralizáciou štátnej správy, nie je však ňou podmienená.  Navrhovanú systémovú zmenu je nutné uskutočniť aj v prípade, že by sa reforma verejnej správy nerealizovala. 

Riešenie celospoločenského problému katastra nehnuteľností v SR, ktoré ponúka táto štúdia, bude mať už v krátkom časovom horizonte pozitívny vplyv na rozbehnutie trhu s nehnuteľnosťami a umožní najmä rozvoj hypotekárnych úverov na území krajiny. Celoplošne sa to odrazí v raste stavebnej produkcie (nehovoriac o zamestnanosti) a následne v merateľnom poklese cien nehnuteľností ako sú byty, čo čiastočne pomôže zmierniť  jeden z najviac pociťovaných sociálnych problémov. Musí byť preto lukratívne pre všetky politické subjekty, zvlášť v súvislosti s nadchádzajúcimi voľbami a dnešnou situáciou.

Navrhované riešenie je v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z harmonizácie právneho systému SR s právnym systémom EÚ rovnako ako aj s Európskym dohovorom o ľudských právach, v súvislosti s ktorým je potrebné zabezpečiť také postavenie katastra, aby bolo náležite garantované právo na nerušenosť držby a v súvislosti s ktorým je potrebné zabezpečiť činnosť katastra tak, aby bola efektívna, funkčná, nezávislá a transparentná pokiaľ ide o financovanie.