Dôvodová správa

A. Všeobecná časť

Predkladaný návrh novely Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č. 244/1998 Z. z., ústavného zákona č. 9/1999 Z. z., ústavného zákona č. 90/2001 Z. z., ústavného zákona č. 140/2004 Z. z.. a ústavného zákona č. 323/2004 Z. z. mení Ústavu Slovenskej republiky (ďalej „ústava“) v smere, že posilňuje kontrolné právomoci Najvyššieho kontrolného úradu.

V rámci legislatívneho procesu, výsledkom ktorého je ústavný zákon č. 90/2001 Z. z. boli novelizované aj ustanovenia Čl. 60 ústavy upravujúce pôsobnosť Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky (ďalej „NKÚ“). V priebehu schvaľovania konečného znenia novely ústavy došlo   k podstatnej zmene pôvodne navrhovaného znenia Čl. 60 ods. 1 písm. c), upravujúceho rozšírenie kontrolnej pôsobnosti NKÚ vo vzťahu k územnej samospráve. Tým, že pôsobnosť NKÚ sa obmedzila len na kontrolu hospodárenia s tým majetkom, finančnými prostriedkami a majetkovými právami obcí a vyšších územných celkov, ktoré získali na úhradu nákladov na prenesený výkon štátnej správy, vytvorila sa situácia, že po decentralizácii kompetencií zo štátnej správy na územnú samosprávu nebude dostatočne zabezpečený výkon finančnej kontroly vykonávanej nezávislým štátnym orgánom.

Reforma verejnej správy si vyžaduje zaviesť nový systém financovania a kontroly verejných financií. Na samosprávne orgány bol prenesený značný objem finančných prostriedkov. Pre zabezpečenie kontroly ich použitia bude nevyhnutné realizovať účinné mechanizmy. Dôvodom je predovšetkým skutočnosť, že štát sa nemôže zbaviť zodpovednosti za efektívne fungovanie verejnej správy a za hospodárne vynakladanie verejných financií.

V zmysle teoretických východísk, praktických skúseností a odporúčaní Medzinárodnej organizácie najvyšších kontrolných inštitúcií – INTOSAI, by mala byť kontrola vykonávaná vo forme kontroly vnútornej a kontroly vonkajšej. Preto pre uplatnenie tejto zásady je nevyhnutné, okrem iných legislatívnych krokov (napr. posilnenie postavenia hlavných kontrolórov územných samospráv), novelizovať ústavu tak, aby sa kontrolná pôsobnosť NKÚ vzťahovala aj na obce a vyššie územné celky v širšom, resp. úplnom rozsahu.

Najvyšší kontrolný úrad svojou kontrolnou pôsobnosťou v územnej samospráve nebude rozhodovať o použití prostriedkov v samospráve, mal by však skúmať, či tieto prostriedky boli použité v súlade so zákonom, účelne a efektívne, teda v záujme celého spoločenstva občanov samosprávnej jednotky. Vytvorenie priestoru pre objektívnu  kontrolu verejných prostriedkov spravovaných obcami a vyššími územnými celkami je preto nielen naplnením odporúčaní príslušných medzinárodných inštitúcií, ale je v záujme ochrany samotných občanov. Tí musia nadobudnúť istotu, že popri vnútornom kontrolnom mechanizme na úrovni územnej samosprávy existuje i nezávislý kontrolný článok, ktorý bdie nad ich záujmami, a je schopný v prípade potreby zasiahnuť, resp. signalizovať objektívne existujúce ohrozenie ich záujmov a potrieb.

Kontrolná činnosť NKÚ je však rovnako potrebná aj pre zákonodarný orgán. Najvyšší kontrolný úrad sa môže stať najúčinnejším pomocníkom Národnej rady Slovenskej republiky pri jej rozhodovaní v príslušnej oblasti. Tento štátny orgán môže totiž parlamentu poskytnúť objektívne a potrebné informácie takej povahy, ktoré sú svojim spôsobom jedinečné, a ktoré nijaký iný orgán nemôže v dostatočnom rozsahu poskytnúť. Úpravou – rozšírením kontrolnej pôsobnosti NKÚ v oblasti územnej samosprávy sa vytvorí priestor, aby tento štátny orgán mohol v plnom rozsahu plniť svoje poslanie v súlade s princípmi platnými vo vyspelých štátoch a presadzovanými i medzinárodnými organizáciami v súvislosti s európskou integráciou Slovenskej republiky.

Z aplikačnej praxe pri výkone kontrolnej činnosti vo vzťahu k právnickým osobám s majetkovou účasťou štátu (Čl. 60 ods. 2 písm. d), k právnickým osobám, v ktorých majú majetkovú účasť verejnoprávne inštitúcie (Čl. 60 ods. 2 písm. d), k právnickým osobám s určenou majetkovou účasťou Fondu národného majetku Slovenskej republiky (Čl. 60 ods. 2 písm. e), k právnickým osobám zriadeným obcami (Čl. 60 ods. 2 písm. c) a k právnickým osobám zriadeným vyššími územnými celkami (Čl. 60 ods. 2 písm. c) vyplynuli ďalšie podnety pre novelizáciu ústavy.

Vo vzťahu k vymenovaným právnickým osobám, na ktoré by sa mala vzťahovať osobná kontrolná pôsobnosť NKÚ, nie je v Čl. 60 ods. 1 písm. b) a c) ústavy premietnutá vecná pôsobnosť NKÚ, ktorá by výslovne upravovala kontrolnú kompetenciu NKÚ vo vzťahu k majetku, záväzkom, finančným prostriedkom, majetkovým právam a pohľadávkam právnických osôb s majetkovou účasťou štátu, k majetku, záväzkom, finančným prostriedkom, majetkovým právam a pohľadávkam právnických osôb s majetkovou účasťou verejnoprávnych inštitúcií a k majetku, záväzkom, finančným prostriedkom, majetkovým právam a pohľadávkam právnických osôb s majetkovou účasťou Fondu národného majetku Slovenskej republiky, resp. s majetkom, finančnými prostriedkami a majetkovými právami právnických osôb zriadeným obcami a s majetkom, finančnými prostriedkami a majetkovými právami právnických osôb zriadeným vyššími územnými celkami.

Právnické osoby, v ktorých má majetkovú účasť štát, verejnoprávne inštitúcie, alebo Fond národného majetku Slovenskej republiky, resp. právnické osoby zriadené obcami alebo vyššími územnými celkami môžu spochybňovať zákonnosť kontroly hospodárenia vykonanej NKÚ. Podľa viacerých stanovísk NKÚ nemá oprávnenie kontrolovať hospodárenie vyššie uvedených právnických osôb, pretože v zmysle Čl. 60 ods. 2 ústavy kontrolná pôsobnosť NKÚ sa vzťahuje na subjekty uvedené v Čl. 60 ods. 2 len v rozsahu uvedenom v Čl. 60 ods. 1. Pritom vo vymedzení vecnej pôsobnosti NKÚ v Čl. 60 ods. 1 ústavy, kontrolná pôsobnosť voči právnickým osobám s majetkovou účasťou štátu, s majetkovou účasťou verejnoprávnych inštitúcií, s majetkovou účasťou Fondu národného majetku Slovenskej republiky, ale tiež k právnickým osobám zriadeným obcami alebo vyššími územnými celkami nie je výslovne uvedená.

Vzhľadom na skutočnosť, že medzi takéto subjekty patria aj strategické akciové spoločnosti vzniknuté po transformácii Slovenských železníc, Slovenského plynárenského priemyslu, v budúcnosti pôjde o energetické akciové spoločnosti a pod., problém si vyžaduje zásadné riešenie. Súčasný stav bol spôsobený tým, že pri záverečnom prerokovaní predmetných ustanovení ústavy pod vplyvom časovej tiesne, resp. iných vplyvov, bol schválený text, ktorý nebral do úvahy rozpornosť medzi znením ustanovenia Čl. 60 odsek 1 ústavy a znením ustanovenia Čl. 60 ods. 2 ústavy.

V Čl. 60 ods. 1 písm. e) sa navrhuje úprava rozširujúca platné znenie v súlade so štandardami pre kontrolu príslušných zdrojov platnými v krajinách Európskej únie.

Návrh tiež obsahuje doplnenie vecnej pôsobnosti NKÚ v oblasti, ktorá je doteraz kontrolne nedostatočne pokrytá (napríklad kontrola zdravotných poisťovní, ktoré nie sú zákonom definované ako verejnoprávne inštitúcie). Aj prostriedky, s ktorými hospodária tieto právnické osoby sú svojim určením a charakterom verejnými prostriedkami a je preto v záujme štátu a celej spoločnosti, aby sa s nimi hospodárilo transparentne. Ďalší okruh subjektov, na ktoré by sa mala vzťahovať kontrolná pôsobnosť NKÚ tvoria  neziskové organizácie poskytujúce verejnoprospešné služby. Tieto organizácie často vznikli transformáciou rozpočtových resp. príspevkových organizácií štátu a podobne ako klasické verejnoprospešné inštitúcie vykonávajú činnosti vo verejnom záujme, pričom podľa platnej právnej úpravy sú mimo kontrolnej pôsobnosti štátu.

Navrhuje sa tiež oprava nesprávneho názvu predstaviteľov NKÚ v Čl. 103 ods.4 ako i rozšírenie pôsobnosti ústavného súdu o rozhodovanie v tých prípadoch, keď  príslušný subjekt odmieta podriadiť sa kontrolnej pôsobnosti NKÚ spochybnením jeho vecnej príslušnosti.

Za spoločensky potrebné považujeme tiež rozšírenie okruhu subjektov oprávnených podať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky o NKÚ, resp. o subjekty, ktoré namietajú vecnú nepríslušnosť NKÚ.

Predkladaný návrh nepredpokladá zvýšenie počtu zamestnancov tohto štátneho orgánu. Plnenie nových úloh NKÚ zabezpečí súčasnými kontrolnými kapacitami. Dosiahne sa to prehodnotením prioritných úloh kontrolnej činnosti, znížením frekvencie kontrol v oblastiach, kde sa v dôsledku systémového prístupu zlepšila rozpočtová disciplína využitím kapacít, ktoré v súčasnosti pôsobia pri kontrole predprivatizačného a privatizačného procesu a pod. Kontrolné úlohy v regiónoch budú prednostne zabezpečovať expozitúry NKÚ, ktoré sú zriadené už v súčasnosti.

Predkladaný návrh nepredpokladá zvýšenie nárokov na štátny rozpočet ani na rozpočty obcí a vyšších územných celkov, nemá priamy dopad na obyvateľstvo, zamestnanosť ani životné prostredie. Návrh nebol prerokovaný v Rade hospodárskej a sociálnej dohody.

B. Osobitná časť

K čl. I.
 K bodu 1

            Okrem dôvodov uvedených vo všeobecnej časti dôvodovej správy, rozšírenie kontrolnej pôsobnosti NKÚ vo vzťahu k obciam a vyšším územným celkom je potrebné tiež vzhľadom na tieto skutočnosti:
 
V zmysle Limskej deklarácie o základných princípoch nezávislej finančnej kontroly prijatej Medzinárodnou organizáciou najvyšších kontrolných inštitúcií – INTOSAI, je jednou z najdôležitejších podmienok správneho a efektívneho nakladania s verejnými prostriedkami presné vymedzenie zodpovedajúcej pôsobnosti príslušných najvyšších kontrolných inštitúcií. Uvedené požiadavky a odporúčania, ktoré sa dotýkajú pôsobenia najvyšších kontrolných inštitúcií v súvislosti s európskou integráciou, t.j., aby sa kontrolná právomoc vzťahovala na všetky verejné finančné prostriedky, a aby táto právomoc bola jednoznačne upravená v ústave, sa doposiaľ nepodarilo plne presadiť. Napriek pozitívnym zmenám, ktoré priniesla novela ústavy roku 2001 a novela zákona o Najvyššom kontrolnom úrade SR, ostali niektoré otázky kontrolnej pôsobnosti tejto nezávislej kontrolnej inštitúcie nedoriešené.

	Decentralizácia verejnej správy si vyžaduje aj zmenu súčasného systému kontroly vo verejnej správe vo väzbe na presun pôsobností zo štátu na orgány územnej samosprávy.

	Z hľadiska harmonizácie činnosti NKÚ s činnosťou v najvyšších kontrolných inštitúcií členských štátov Európskej únie je nevyhnutné upraviť súčasnú kontrolnú pôsobnosť NKÚ aj o možnosť kontroly hospodárenia samosprávnych orgánov, ktoré sú súčasťou verejnej správy.

	Je predpoklad, že účinnosť a objektívnosť kontroly verejnej správy sa zvýši, ak kontrolná pôsobnosť  NKÚ bude zahŕňať všetky úrovne verejnej správy. Neznamená to, že NKÚ bude mať povinnosť kontrolovať samosprávu ako takú, táto zostane na vnútorných kontrolných mechanizmoch. Pôjde len o jeho právo kontroly hospodárenia, ako aj kontroly efektívnosti vnútorného kontrolného systému.

	Ďalšie dôvody rozšírenia kontrolnej pôsobnosti NKÚ vyplývajú z prístupového procesu SR do Európskej únie.

	Kontrolná pôsobnosť NKÚ vo vzťahu k územnej samospráve je v súlade s ústavou i Európskou chartou miestnej samosprávy. Návrh rozšírených kompetencií NKÚ nenarúša právo občanov podieľať sa na riadení verejných vecí, nezasahuje ani do autonómneho rozhodovania miestnych orgánov, neobmedzuje uplatňovanie ich kompetencií, ani neznižuje tvorbu zdrojov potrebných na výkon samosprávnych funkcií. Rozšírenie kontrolnej pôsobnosti NKÚ voči územnej samospráve neohrozí postavenie orgánov samosprávy zakotvené v Čl. 3, ani nenarúša princípy uvedené v Čl. 9 Európskej charty miestnej samosprávy, pretože výkonom kontrolnej činnosti NKÚ nebude nahrádzať spravovanie a riadenie miestnych záležitostí samosprávnymi orgánmi, mal by iba skúmať, či príslušné prostriedky pre činnosť samosprávy boli použité v súlade so zákonom a v záujme celého spoločenstva občanov. Takáto činnosť by bola v záujme celku a nie je v rozpore s identitou samospráv.

	Zakotvenie kontrolnej pôsobnosti NKÚ s hospodárením v návrhu uvedených právnických osôb dáva do súladu príslušné ustanovenia ústavy a je vlastne naplnením pôvodného zámeru ústavodárneho orgánu, ktorý nebol dôsledne zavŕšený v ústavnom zákone č. 90/2001 Z. z.. Preto v súčasnosti vznikajú problémy pri aplikácii ústavy a zákona NR SR č. 39/1993 Z. z. v znení neskorších predpisov.

	Ďalej vypustením slov „a finančnými prostriedkami“ z platného znenia Čl. 60 ods. 1 písm. e) sa odstráni duplicitná časť vety, ktorá bola včlenená do textu zrejme omylom v procese spracovania konečného znenia novely ústavy z roku 2001.

	Navrhovaná zmena rozširujúca okruh kontrolovaných subjektov vo vzťahu k finančným prostriedkom plynúcim z medzinárodného spoločenstva do Slovenskej republiky je v súlade s požiadavkami Európskej únie a Svetovej banky, ktoré podmieňujú ich poskytovanie kontrolou ich použitia nezávislým kontrolným orgánom v celom rozsahu.

	Príjemcom týchto finančných prostriedkov, resp. ďalších hodnôt, ktoré sú poskytované na zabezpečenie jednotlivých cieľov a sú účelovo viazané, okrem štátu, resp. právnických osôb a fyzických osôb hospodáriacich s prostriedkami štátneho rozpočtu alebo nakladajúcich so štátnym majetkom sú tiež iné subjekty. Kontrola týchto prostriedkov nemôže byť obmedzená len na kontrolu zo strany ich poskytovateľov. V európskych krajinách je štandardná kontrola takýchto zdrojov i nezávislým kontrolným orgánom v krajine príjemcu a to bez ohľadu na právne postavenie príjemcov.

	Aj napriek podstatnému rozšíreniu kontrolnej pôsobnosti NKÚ ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. , určitá časť prostriedkov, ktorá má povahu verejných prostriedkov (a to i v oblasti garantovanej štátom) zostáva vyňatá nielen z kontrolnej pôsobnosti NKÚ, ale pre hospodárenie s týmito prostriedkami často chýba akákoľvek forma účinnej kontroly. V dôsledku pokračujúcej transformácie v ekonomických a sociálnych vzťahoch vznikajú a budú vznikať i naďalej právne subjekty, ktorých právne postavenie neumožňuje kontrolu ich hospodárenia NKÚ ani napriek tomu, že prostriedky, s ktorými hospodária majú povahu verejných prostriedkov. Rozšírením kontrolnej pôsobnosti NKÚ na právnické osoby takejto povahy, by bola zabezpečená i v budúcnosti účinná forma vonkajšej kontroly v celej šírke meniacich sa podmienok v sociálno-ekonomickej oblasti, a to bez potreby zmien v texte ústavy, pretože konkrétne vymedzenie subjektov podliehajúcich tejto kontrolnej pôsobnosti by vyplynulo z osobitného zákona podľa reálnej potreby.

	Ako názorný príklad odôvodňujúci potrebu riešenia takejto situácie možno uviesť už schválené legislatívne opatrenia súvisiace so systémovými zmenami v zdravotníctve. V zmysle nových zákonov o zdravotnom poistení a zdravotných poisťovniach prebieha napr. transformácia zdravotných poisťovní na akciové spoločnosti, a to vrátane súčasných verejnoprávnych inštitúcií (Všeobecná zdravotná poisťovňa, Spoločná zdravotná poisťovňa). Touto zmenou  už tieto zdravotné poisťovne nepodliehajú kontrole NKÚ v zmysle Čl. 60 ods. 1 písm. b) ústavy. Kontrolnú funkciu tohto štátneho úradu v plnom rozsahu však nemôže zastúpiť ani zriadenie Úradu pre dohľad nad zdravotným poistením. Problematická je tiež právna úprava existujúcich neziskových organizácií poskytujúcich verejnoprospešné služby, v ktorých absentuje možnosť objektívnej kontroly hospodárenia.

K bodu 2

	Navrhovanou zmenou sa dáva text do súladu s úpravou vykonanou v bode 1. Okrem právnických osôb zriadených obcami alebo vyššími územnými celkami existujú aj právnické osoby s majetkovou účasťou obcí alebo vyšších územných celkov založené v zmysle Obchodného zákonníka. 

K bodu 3

Podľa Čl.61 ústavy orgánmi NKÚ  sú predseda a podpredseda. Ústava ani osobitné zákony nepoužívajú pojem "člen" NKÚ. Uvedený nedostatok v texte Čl.103 ods.4  ústavy sa navrhuje  napraviť správnym pomenovaním predstaviteľov tohto štátneho orgánu.

K bodu 4 
Pri výkone kontrolnej činnosti NKÚ vznikajú situácie, keď kontrolovaný subjekt namieta, že v  konkrétnom prípade nie je  daná kontrolná pôsobnosť NKÚ.
Doplnením Čl. 126 ústavy sa navrhuje,  aj na základe skúseností zo zahraničia, aby v  odôvodnených prípadoch sporné otázky riešil ústavný súd.

K bodu 5, 6

	NKÚ pri výkone kontrolnej činnosti nadobúda aj poznatky takého druhu, ktoré je vhodné využiť ako podnet na konanie v zmysle Čl. 125 ústavy. Navrhovaným doplnením Čl. 130 ods. 1 sa rozšíri okruh subjektov oprávnených podať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky o najvyšší kontrolný úrad. Procesná legitimácia by umožnila NKÚ konať v predmetnej oblasti priamo a z hľadiska celospoločenských záujmov efektívnejšie. Zároveň by túto možnosť mal mať každý, kto namieta v konkrétnom prípade, že nie je daná kontrolná pôsobnosť NKÚ.

	                                     K Čl. II

Určuje sa účinnosť ústavného zákona.