Predkladacia správa

Na rokovanie vlády Slovenskej republiky sa predkladá návrh skupiny poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie ústavného zákona o zriadení a činnosti Výboru Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu (ďalej len „poslanecký návrh“). 
  
Zámerom poslaneckého návrhu je zriadiť výbor Národnej rady Slovenskej republiky, ktorý bude oprávnený preskúmavať rozhodnutia Národného bezpečnostného úradu (ďalej len „nový výbor NR SR“) na účely zvýšenia transparentnosti rozhodovania  Národného bezpečnostného úradu o bezpečnostných previerkach. Poslanecký návrh upravuje spôsob kreovania výboru, dôvody ukončenia výkonu funkcie člena výboru, základné pravidlá rokovania výboru. Explicitne sa ustanovuje, že rozhodnutie nového výboru NR SR je preskúmateľné Najvyšším súdom SR v rámci správneho súdnictva. 

	V dôvodovej správe sa konštatuje, že „nálezom Ústavného súdu Slovenskej republiky č. 638/2005 Z. z. z 19. októbra 2005 Ústavný súd Slovenskej republiky rozhodol, že ustanovenie § 30 ods. 4 až 7 zákona č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 2 a s čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky.  Na základe vyššie uvedených skutočností je potrebné reagovať na súčasný právny stav, na vzniknuté legislatívne vákuum vzniknuté stratou účinnosti § 30 ods. 4 až 7 zákona č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení niektorých zákonov“ (ďalej len „zákon o ochrane utajovaných skutočností“). 

Poslanecký návrh až na určité špecifiká v zásade preberá koncepciu právnej úpravy obsiahnutú v ustanovení § 30 ods. 4 až 7 zákona o ochrane utajovaných skutočností, ktorá podľa názoru Ústavného súdu Slovenskej republiky vysloveného v náleze č. 638/2005 Z. z. z 19. októbra 2005 (ďalej len „predmetný nález“) nie je v súlade s článkom 1 ods. 1 prvou vetou, článkom 2 ods. 2 a s článkom 46 ods. 1 ústavy Slovenskej republiky. 

V súlade s článkom 125 odsekom 6 Ústavy Slovenskej republiky právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné. Podľa zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov sa rozhodnutia Ústavného súdu o súlade právnych predpisov uverejňujú v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Právny predpis, jeho časti alebo niektoré jeho ustanovenia strácajú účinnosť dňom vyhlásenia nálezu Ústavného súdu v Zbierke zákonov. Orgán, ktorý je povinný uviesť právny predpis do súladu podľa článku 125 ods. 3 Ústavy SR, je viazaný právnym názorom vysloveným v náleze Ústavného súdu.

	V porovnaní so zákonom o ochrane utajovaných skutočností, ktorý  v rámci „protiústavných dikcií“ zveril právomoc preskúmať rozhodnutie Národného bezpečnostného úradu odvolacej komisií zloženej z 11 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky vrátane predsedu, ktorých volí národná rada na základe pomerného zastúpenia podľa počtu poslancov politických strán zvolených v parlamentných voľbách, poslanecký návrh v norme vyššej právnej sily zriaďuje priamo nový výbor NR SR s rovnakým spôsobom kreovania a právomocou. Argumenty uvedené v odôvodnení predmetného nálezu Ústavného súdu SR voči postaveniu odvolacej komisie  sú aplikovateľné aj na povahu nového výboru NR SR. V tejto súvislosti vyberáme z predmetného nálezu Ústavného súdu SR nasledovné: „Komisia ustanovená podľa § 30 zákona rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach v individuálne určených veciach fyzických osôb; pôsobí ako osobitný správny odvolací orgán vo vzťahu k rozhodnutiam úradu v osobitnom správnom (administratívnom) procese.  Podľa názoru ústavného súdu aj keď ide o rozhodnutia osobitnej povahy, nie je dôvod na to, aby národná rada ako orgán s presne vymedzenou ústavnou právomocou (čl. 86 ústavy) zriaďovala takýto správny orgán, síce so zákonom vymedzenou právomocou, ale mimo rámca čl. 86 ústavy. Okrem toho na individuálne správne rozhodovanie sa vzťahujú všeobecné princípy správneho procesu (ako je princíp legality, nestrannosti, voľného hodnotenia dôkazov atď.), diametrálne svojím charakterom odlišné od systému rozhodovania národnej rady a jej orgánov.  Spôsob kreovania (pomerné zastúpenie podľa politických strán), riziko nestabilnosti (politická nominácia členov a možnosť vzdať sa mandátu), vylučujú, aby komisia mohla fungovať ako štandardný správny orgán, navyše pri takej závažnej činnosti, aká jej je zverená. Tento deficit nemožno konvalidovať ani procesným postupom v ďalšej inštancii, ani v inej sústave preskúmavania opravných prostriedkov, napr. tým, že rozhodnutia komisie bude preskúmavať najvyšší súd. Podľa názoru ústavného súdu preskúmavanie správnych rozhodnutí (medzi ktoré rozhodnutie úradu bezpochyby patrí) všeobecným súdom predstavuje reálnu a  dostatočnú záruku objektívneho a nestranného rozhodovania aj bez vytvorenia nesystémového medzičlánku v podobe komisie.“ 
 
Ústava SR v článku 92 ods. 1 charakterizuje výbory Národnej rady SR ako iniciatívne a kontrolné orgány. Zákon č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov príkladmo vypočítava úlohy výborov. Charakter iniciatívneho orgánu sa prejavuje v zákonodarnej iniciatíve (porov. článok 87 ods. 1 Ústavy SR); kontrolná povaha výborov Národnej rady Slovenskej republiky sa odráža najmä v sledovaní toho, ako sa dodržiavajú a vykonávajú zákony a či predpisy vydané na ich vykonanie sú s nimi v súlade (porov. § 45 ods. 3 písm. b) zákona č. 350/1996 Z. z.). Výbory Národnej rady Slovenskej republiky majú postavenie pracovných orgánov Národnej rady Slovenskej republiky, ktorá je v zmysle článku 72 základného zákona štátu jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom Slovenskej republiky. 

Pri rozbore statusu Národného bezpečnostného úradu je potrebné vychádzať zo zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy. Národný bezpečnostný úrad je ústredným orgánom štátnej správy na ochranu utajovaných skutočností, šifrovú službu a elektronický podpis. Zriadenie nového výboru NR SR ako „odvolacieho (preskúmacieho) správneho orgánu“ nie je možné považovať za výkon kontrolnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky vo vzťahu k orgánu výkonnej moci. Správne rozhodnutie podlieha len správnemu prieskumu prípadne v režime správneho súdnictva súdnemu prieskumu.

	Poslanecký návrh explicitne vylučuje použitie správneho poriadku na konanie o preskúmávaní rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu. V predmetnom náleze sa Ústavný súd SR zaoberal vzťahom všeobecnej a osobitnej právnej úpravy správneho konania vzhľadom na problém nastolený navrhovateľom (porov. § 81 ods. 1 zákona o ochrane utajovaných skutočností). Ústavný súd SR zastáva názor, že „vyňatie rozhodovania pri bezpečnostných previerkach z aplikácie Správneho poriadku prostredníctvom § 81 ods. 1 zákona o ochrane utajovaných skutočností a ich špecifiká neznamenajú, že na toto osobitné správne konanie sa Správny poriadok vôbec nevzťahuje. Tento sa na bezpečnostné previerky vzťahuje s výnimkou rozhodovania a ich odchylnej právnej úpravy v niektorých smeroch v porovnaní so Správnym poriadkom. Ak by mal zákonodarca zámer úplne vylúčiť aplikáciu Správneho poriadku na vykonanie bezpečnostných previerok, bol by to uviedol explicitne (spôsobom obdobným ako v § 101 zákona č. 511/19992 Zb.).“  

	Poslanecký návrh sa nevysporiadal s platným právnym stavom obsiahnutým v zákone o ochrane utajovaných skutočností, najmä v ustanovení § 30 odseku 3, 8 až 10. Ústavný súd SR v predmetnom náleze vyslovil ústavný nesúlad § 30 ods. 4 až 7 zákona o ochrane utajovaných skutočností, nie však odseku 3, podľa ktorého „v sporoch o spôsobe ukončenia bezpečnostnej previerky (§ 18 ods. 3) a o odvolaní podľa odseku 1 rozhoduje odvolacia komisia. Ak sú na to dôvody, komisia napadnuté rozhodnutie zruší a vec vráti úradu na nové rozhodnutie; inak odvolanie zamietne. Komisia rozhodne o odvolaní do 60 dní od predloženia spisového materiálu úradom. Rozhodnutie komisie sa navrhovanej osobe doručí do vlastných rúk.“ Povinnosť členov nového výboru NR SR zachovávať mlčanlivosť zakotvená v článku 2 odseku 6 poslaneckého návrhu kopíruje úpravu platného odseku 9. V zmysle odseku 10 „rozhodnutie komisie je preskúmateľné súdom. Na preskúmanie rozhodnutia je príslušný Najvyšší súd.“ Platný právny poriadok vychádza z mechanizmu dvojstupňovej sústavy rozhodovania Najvyššieho bezpečnostného úradu, pričom odvolacím orgánom je odvolacia komisia. S výnimkou vybranej osobitnej procesnej úpravy v zákone o ochrane utajovaných skutočností sa na ich rozhodovanie v  zmysle predmetného nálezu vzťahuje správny poriadok. V súvislosti s predmetným nálezom stratili účinnosť ustanovenia týkajúce sa spôsobu kreovania komisie a dôvodov ukončenia výkonu funkcie členov komisie. Ako bolo uvedené vyššie poslanecký návrh preberá rovnaký spôsob kreovania nového výboru NR SR. Diskutabilným sa javí vzťah odvolacej komisie podľa zákona o ochrane utajovaných skutočností k novému výboru NR SR resp. či pri existencií nového výboru NR SR zriadeného ústavným zákonom t.j. normou vyššej právnej sily, doterajší odvolací orgán vytvorený normou nižšej právnej sily legálne obstojí. Podľa navrhovaného intertemporálneho ustanovenia v článku 6 odseku 6 „konanie o preskúmaniach rozhodnutí úradu začatých podľa osobitného zákona sa dokončí podľa tohto ústavného zákona.“ 

Vo väzbe na uvedené po zohľadnení uplatnených pripomienok ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky odporúča postúpiť predložený poslanecký návrh na ďalšie legislatívne konanie.