Správa o priebehu a výsledkoch Diplomatickej konferencie o kazetovej munícii
v Dubline (19. – 30. mája 2008)

Zhrnutie
V dňoch 19. – 30. mája 2008 sa v Dubline uskutočnila Diplomatická konferencia, ktorej výsledkom je prijatie nového medzinárodného Dohovoru o kazetovej munícii (Cluster Munition Convention - CMC). Tento inštrument zavádza zákaz použitia, vývoja, výroby, získavania, skladovania, držby a transferu kazetovej munície ako zbrane spôsobujúcej neakceptovateľné utrpenie civilného obyvateľstva. Iné konvenčné zbraňové systémy tohto druhu, avšak technicky podstatne sofistikovanejšieho charakteru, boli z definície kazetovej munície (KM) vyňaté. 
Medzinárodné humanitárne právo sa tak rozširuje o nástroj reagujúci na silnejúce požiadavky zo strany svetovej verejnej mienky, v ostatných rokoch účinne podporenej mnohými krajinami. Nový dohovor bude otvorený na podpis v Osle 2. a 3. decembra 2008 a následne v sídle OSN v New Yorku až do nadobudnutia jeho platnosti, ktoré si vyžaduje 30 ratifikácií. 

Priebeh konferencie

Charakter konferencie a účasť na nej 
Konferencia mala na rozdiel od prípravných podujatí tohto druhu charakter štandardného diplomatického rokovania. 111 krajín pôsobilo ako účastníci s hlasovacím právom a ďalších 25 štátov sa zúčastnilo so štatútom pozorovateľov. V tejto kategórii mali silné zastúpenie mimovládne subjekty vrátane vplyvných organizácií ako Medzinárodný výbor Červeného kríža, Koalícia proti kazetovej munícii, ktorá predstavuje istú vetvu Kampane za zákaz protipechotných mín (ICBL - nositeľ Nobelovej ceny za príspevok k prijatiu Ottawského dohovoru o zákaze protipechotných mín) a iné. Predsednícku funkciu zastával D. O’Ceallaigh, írsky veľvyslanec pri Konferencii o odzbrojení v Ženeve.

Východiská pre rokovania
Rokovania boli postavené na návrhu Dohovoru o kazetovej munícii, ktorý vypracovala skupina krajín usilujúca sa o dosiahnutie úplného zákazu kazetovej munície (tzv. „Core Group“ pozostávajúca z Rakúska, Írska, Libanonu, Mexika, Nórska, Nového Zélandu a Peru), a na návrhoch ďalších krajín, ktoré sledovali filozofiu zákazu iba tej KM, ktorá preukázateľne spôsobuje neprijateľnú ujmu civilnému obyvateľstvu.

Priebeh rokovaní
Substantívne rokovania sa viedli v rámci plenárneho výboru a na zasadnutiach priateľov predsedu konferencie. Väčšina delegácií sa snažila svoje pozície k obsahu pripravovanej normy prezentovať čo najpodrobnejšie a vo vzťahu ku všetkým jej kľúčovým prvkom, čo nepriaznivo ovplyvňovalo časovú stránku rokovaní. Zástancom silného inštrumentu sa dostávalo účinnej podpory zo strany vyššie uvedených mimovládnych subjektov, ktoré im pripravovali konkrétne tézy vystúpení vo všetkých fázach rokovaní. Tento moment podstatným spôsobom ovplyvnil ich priebeh, keď sa prejavila výrazná kvantitatívna prevaha krajín obhajujúcich úplný zákaz KM nad tými, ktoré sa snažili hľadať riešenie alternatívnymi spôsobmi pri zachovaní rovnováhy medzi humanitárnymi aspektmi problematiky a svojimi legitímnymi obrannými záujmami. 
V záverečnej fáze sa rokovania uskutočnili vo forme intenzívnych bilaterálnych konzultácií. Zúčastnili sa ich všetky kľúčové delegácie vrátane slovenskej. Po vyčerpaní všetkých foriem rokovania predložil predseda konferencie konsolidovaný návrh textu dohovoru delegáciám na záverečné posúdenie. V rámci následnej diskusie vystúpilo viac ako 70 delegácií, ktoré podporili predložený text. V tejto skupine sa ocitla aj Veľká Británia (UK), ktorá sa rozhodla pre zásadný zvrat vo svojej doterajšej pozícii (vyhlásenie predsedu vlády UK G. Browna z 28. 5. 2008, v ktorom deklaroval vzdanie sa všetkej kazetovej munície v doteraz existujúcom ponímaní a odhodlanie hrať vedúcu úlohu v hnutí za zákaz tohto zbraňového systému). Ovplyvnila ďalšie kľúčové krajiny, ktoré spolu so SR patrili k skupine podobne zmýšľajúcich krajín. Tie sa v silne emotívnej atmosfére akceptovania predloženého návrhu zdržali opakovania predtým jasne formulovaných stanovísk k spôsobu riešenia danej problematiky inými formami s kvalitatívne účinnejším efektom. V situácii, kedy boli možnosti na zmenu textu dohovoru vyčerpané, si takýto krok vyhodnotili ako politicky kontraproduktívny. Znamenal by vyvolanie hlasovania s vopred jasným rezultátom a jeho dôsledkami a spravil by ich zodpovednými za bránenie nastolenia vysokých štandardov v danej oblasti. 

Prijatie dohovoru
Na základe takto kategoricky vyhranenej situácie predseda konferencie konštatoval všeobecné schválenie textu dohovoru. Jeho oficiálne prijatie sa uskutočnilo 30. mája 2008. Túto príležitosť na deklarovanie postoja k práve prijatému inštrumentu využila väčšina delegácií vrátane tých, ktoré nie sú pripravené predmetné vysoké štandardy v dohľadnej dobe akceptovať.

Pôsobenie delegácie SR

Mandát vlády SR a filozofia prístupu SR
	Delegácia SR sa pri rokovaniach držala striktne mandátu schváleného vládou, aktívne ho presadzovala a veľmi jednoznačne obhajovala jeho filozofiu. Jej pôsobenie bolo postavené na téze, že mandátom na rokovania je eliminovať tie druhy kazetovej munície, ktoré majú negatívne humanitárne dôsledky pre civilné obyvateľstvo. Tie, ktorých vlastnosti zabezpečujú elimináciu takýchto účinkov, sú legitímnymi prostriedkami na realizáciu obranných záujmov každej krajiny, rovnako ako ostatné legálne kategórie zbraňových systémov. Opakovane zdôraznila, že jednostranné riešenie, resp. absencia rovnováhy medzi humanitárnymi aspektmi a oprávnenými obrannými záujmami bude pre ciele dohovoru neproduktívna. Preexponované obmedzenia budú pôsobiť ako prekážka pre pristúpenie k dohovoru zo strany väčšiny tých krajín, ktoré majú na humanitárnu situáciu v teréne rozhodujúci vplyv. Významní vlastníci, výrobcovia a používatelia budú želanú rovnováhu hľadať inými spôsobmi, resp. na iných fórach, predovšetkým v rámci Dohovoru o určitých konvenčných zbraní, ktorý zahŕňa jadro tejto kategórie krajín. Podstatu svojich výhrad znovu prezentovala vo svojom záverečnom vystúpení 30. mája 2008. 

Konkrétne kroky pri presadzovaní mandátu
	Východiskom pre pôsobenie delegácie SR bola platforma približne 16-člennej skupiny podobne zmýšľajúcich krajín, ktorá svoje postoje pomerne koordinovane presadzovala v prípravnej fáze tvorby dohovoru na predchádzajúcich konferenciách. Táto skupina sa v záverečnom štádiu predmetného procesu atomizovala už podľa špecifických záujmov tej-ktorej krajiny. U viacerých z nich, patriacich ku kľúčovým aktérom tejto skupiny (najmä Veľká Británia, Francúzsko) došlo pred a hlavne v priebehu konferencie k pozoruhodným, ešte nedávno nepredstaviteľným posunom. Stalo sa tak v dôsledku enormného tlaku verejnosti, resp. domácich a medzinárodných mimovládnych subjektov v týchto krajinách. 
	Delegácia SR sa tak ocitla v úzkej skupine účastníkov (Fínsko, Japonsko a Španielsko), ktorí svoje postoje, založené na vyššie uvedenej filozofii, aj aktívne presadzovali vo všetkých rokovacích formátoch (niektoré ďalšie krajiny /Estónsko, Poľsko/ sympatizujúce s touto skupinou svoje postoje z rôznych dôvodov neprejavili). 
	Delegácia SR predložila samostatné návrhy k štyrom kľúčovým otázkam návrhu dohovoru vo forme pracovných dokumentov (návrh na zmenu čl. 1 o rozsahu  pôsobnosti dohovoru, návrh na zmenu čl. 2 vo vzťahu k definícii KM, návrh na zmenu čl. 3 o skladovaní a ničení  zásob a návrh umožňujúci deklarovať dočasné používanie KM). Na predložení ďalších dvoch návrhov participovala ako spolupredkladateľ. SR sa tak zaradila medzi najaktívnejších aktérov rokovaní (pracovné dokumenty predložilo približne 20 zo 111 riadnych účastníkov konferencie). V ďalšej fáze sa tieto návrhy objavili v rôznych formách konferenčných dokumentov, ktoré syntetizovali všetky dostupné podklady pre rokovania. Tento prehľadný prístup umožnil delegácii SR, aby podrobne vysvetlila ich filozofiu a z nej vyplývajúce stanoviská, porovnala ich s ďalšími postojmi a dokumentovala z nich rezultujúce prínosy. Delegácia SR sa v ad hoc záujmových zoskupeniach aktívne podieľala na „draftovaní“ následných návrhov, ktoré mali potenciál stať sa minimálnym spoločným menovateľom v zvyčajne diametrálne odlišných prístupoch k riešeniu tých-ktorých otázok. Touto činnosťou sa podarilo delegácii SR presadiť do textu dohovoru viaceré prvky z mandátu vlády SR.  
 	
Odpočet plnenia mandátu vlády SR
1.	Delegácia SR presadzovala tézu o rozlíšení kazetovej munície podľa toho, či spôsobuje neakceptovateľnú ujmu civilnému obyvateľstvu alebo je vybavená takými technickými prvkami zabezpečujúcimi kompatibilitu s týmto humanitárnym kritériom. Delegácia vo všetkých rokovacích formátoch ako aj v bilaterálnych konzultáciách jasne deklarovala, že SR nepodporuje úplný zákaz KM ako zbraňovej kategórie. Ponúkla alternatívne, z humanitárneho hľadiska presvedčivé riešenie, zavádzajúce zákaz vo vzťahu k nespoľahlivej munícii ako pôvodcu problému, ktorým sa konferencia zaoberá.
2.	Otázka interoperability bola vyriešená v súlade so záujmami SR. Zainteresovaná skupina krajín, v ktorej pôsobila aj delegácia SR, presadila do textu dohovoru vyvážené ustanovenie riešiace vzťahy medzi zmluvnými stranami a štátmi, ktoré nie sú zmluvné strany (čl. 21). Ide o významný posun od pôvodného zámeru aktivistov za zákaz KM eliminovať akúkoľvek spoluprácu medzi uvedenými kategóriami krajín. 
3.	Prechodné obdobia presadzovala delegácia SR jednak spolu s ďalšími členmi skupiny podobne zmýšľajúcich krajín, ako aj samostatne. Časové rozhranie 8 – 12 rokov bolo vnímané aj zo strany krajín s obdobnými záujmami už od začiatku ako príliš ambiciózne. Toto dokumentovala aj aktivita väčšiny účastníckych krajín, ktoré principiálne odmietli koncept prechodných období ako nezlučiteľný s cieľmi nového inštrumentu. 
4.	V plnom rozsahu sa podarilo naplniť mandát vo vzťahu možnosti, aby si zmluvná strana dohovoru ponechala limitované množstvo munície na účely vývoja protiopatrení vo vzťahu k použitiu KM, prostriedkov detekcie, odstraňovania a ničenia KM, výcviku vojenského personálu a pod. Táto je zakotvená v čl. 3 ods. 6. V dohovore je ustanovené aj dostatočne dlhé obdobie na likvidáciu KM. Zmluvná strana bude mať k dispozícii osemročné obdobie od nadobudnutia platnosti dohovoru pre ňu s možnosťou jeho predĺženia o dvakrát štyri roky (čl. 3 ods. 2 a nasl.). V tejto súvislosti bol do jeho znenia zakomponovaný návrh SR na oddelenie KM od zásob munície na operačné účely. Nahradená tak bola pôvodná požiadavka na skladovanie KM určenej na zničenie v osobitných skladoch. Zmluvné strany dohovoru majú povinnosť len označiť a oddeliť KM v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi.
5.	Okrem uvedených, mandátom daných kritérií sa delegácii podarilo presadiť zvýšenie počtu ratifikácií potrebných na nadobudnutie platnosti dohovoru z 20 na 30. 
6.	V závere konferencie, v súlade s mandátom vlády, konzultovala delegácia SR ďalší  postup s ministrom zahraničných vecí. Na základe jeho inštrukcie delegácia SR, rovnako ako všetky ostatné delegácie v obdobnej situácii, postupovala spôsobom najlepšie ochraňujúcim zahraničnopolitické záujmy SR. Vo svojom záverečnom vystúpení poukázala konštruktívnym spôsobom na slabiny prijatého dokumentu (absencia kvalitatívnej účasti na ňom a z nej vyplývajúci malý efekt pre humanitárnu situáciu na mieste ozbrojených konfliktov), pričom nenamietala všeobecnú dohodu. Iný postup by ju bol vystavil do svetla svetových médií ako jediného účastníka konferencie idúceho proti riešeniu humanitárneho problému spojeného s používaním KM. 
Samotné prijatie dohovoru všeobecnou dohodou podľa rokovacieho poriadku konferencie nepredstavuje pre SR prijatie žiadnych politických ani právnych záväzkov smerom k budúcemu prístupovému procesu.

Hlavné parametre Dohovoru o kazetovej munícii

Prijatý Dohovor o kazetovej munícii

•	zakazuje zmluvným stranám použitie, vývoj, výrobu, získavanie, skladovanie, držbu a transfer kazetovej munície (čl. 1) v definícii podľa čl. 2. Neobsahuje žiadne prechodné obdobia na dočasné používanie KM, napr. v špecifických situáciách;  
•	v čl. 2 definuje pojmy použité v dohovore, z ktorých je kľúčová definícia konvenčnej kazetovej munície (čl. 2, ods. 2) a zároveň špecifikuje prostriedky, ktoré ňou nie sú. Z hľadiska substancie problematiky je podstatné vyňatie sofistikovaných zbraňových systémov (čl. 2, ods. 2 písm. c), ktoré obsahujú niekoľko parametrov postavených do postupnosti technických opatrení, zabezpečujúcich, že takáto munícia nebude mať nerozlišujúci priestorový efekt a nebude v teréne zanechávať výbušné pozostatky;
•	stanovuje povinnosť zničiť KM počas osemročného obdobia od nadobudnutia platnosti dohovoru pre zmluvnú stranu a poskytuje možnosť jeho predĺženia o dvakrát štyri roky (čl. 3 ods. 2 a nasl.). KM môže byť transferovaná na účely ničenia zásob;
•	ponecháva zmluvným stranám možnosť držby limitovaného množstva KM na účely vývoja protiopatrení vo vzťahu k použitiu KM, prostriedkov detekcie, odstraňovania a ničenia KM, výcviku vojenského personálu, a pod. (čl. 3, ods. 6);
•	obsahuje ďalšie ustanovenia ohľadne čistenia území kontaminovaných KM a vzdelávania civilného obyvateľstva (čl. 4), pomoci obetiam KM ((čl. 5), medzinárodnej spolupráce v predmetnej oblasti (čl. 6), opatrení na zabezpečenie transparentnosti medzi zmluvnými stranami dohovoru (čl. 7), spôsobov riešenia otázok vyniknutých pri jeho implementácii (čl. 8), národných implementačných opatrení (čl. 9), riešenie sporov medzi zmluvnými stranami (čl. 10), výročných a hodnotiacich konferencií (čl. 11, 12 a 14), pozmeňovania dohovoru (čl. 13), podpisu dohovoru (čl. 15), spôsobov jeho prijatia  (čl. 16), nadobudnutia platnosti (čl. 17), predbežného plnenia jeho ustanovení (čl. 18), absencie možnosti výhrad k nemu (čl. 19), trvania platnosti dohovoru a možnosti odstúpenia od neho (čl. 20), depozitára dohovoru (čl. 22) a jeho autentických textov (čl. 23); 
•	vyváženým spôsobom rieši vzťahy medzi zmluvnými stranami a štátmi, ktoré nie sú zmluvné strany (čl. 21). Zabezpečená je tak interoperabilita medzi týmito kategóriami štátov, zodpovedajúca potrebám v rámci OSN, NATO, EÚ, prípadne ďalších subjektov. 

Implikácie pre SR v prípade prijatia dohovoru

       	Pre SR v prípade prijatia tohto záväzku (po ratifikácii dohovoru) by to znamenalo najmä:

-	zákaz použitia M26, jej vyradenie z aktívnych zásob OS SR, likvidácia v období 8 + 4 + 4 rokov od nadobudnutia platnosti dohovoru pre SR v súlade s čl. 3;
-	zákaz výroby, vývoja, transferu (vrátane obchodovania s niektorými produktmi slovenského obranného priemyslu ako Agát, Munza-K, Komín) odo dňa nadobudnutia platnosti dohovoru pre SR (čl. 1 v spojení s čl. 2). 

Tieto aspekty bude potrebné podrobne posúdiť v čase do podpisovej konferencie (Oslo, 2. – 3. december 2008), resp. v ďalšom období pri zohľadnení všetkých okolností vrátane skutočnosti, že riešenie danej problematiky sa uskutočňuje aj na pôde Dohovoru o určitých konvenčných zbraniach (CCW) v Ženeve. 

Hodnotenie

Prijatý dohovor je výsledkom 

1)	uznania zo strany veľmi širokého spektra krajín, že kazetová munícia patrí do kategórie zbraní, ktoré je potrebné regulovať tak, aby nespôsobovali jednak humanitárne problémy počas a po skončení ozbrojených konfliktov a takisto, aby nevybuchnutá munícia neohrozovala vlastné, resp. spojenecké jednotky. Toto presvedčenie si v ostatnom čase osvojili dokonca aj krajiny, ktoré sa konferencie nezúčastnili (predovšetkým USA, ale aj RF, Čína, Pakistan, India, Brazília, atď.) a riešenie hľadajú na pôde Dohovoru o určitých konvenčných zbraniach. Ich neúčasť na Dublinskej konferencii rozhodujúcim spôsobom oslabila ten prúd (na Dublinskej konferencii reprezentovaný skupinou podobne zmýšľajúcich krajín), ktorý zastáva pozíciu, že nie všetky druhy kazetovej munície spôsobujú neakceptovateľnú ujmu civilnému obyvateľstvu. Tieto krajiny premeškali jedinečnú príležitosť ovplyvniť tvorbu medzinárodnej normy smerom k vyváženosti medzi humanitárnymi a obrannými aspektmi problematiky. Skupina podobne zmýšľajúcich krajín sa tak rozčlenila na jednotlivých aktérov, z ktorých väčšina sa zamerala na obhajobu zahranično-politických záujmov na úkor obranných a ekonomických. Osobitnú kategóriu v tomto ohľade predstavuje Nemecko, ktoré predvídajúc vývoj v danej oblasti, presadilo svoj koncept sofistikovanej munície ako zbrane nemajúcej účinky ako kazetová munícia.  
2)	prieniku protichodného vnímania účinkov kazetovej munície, resp. jej jednotlivých druhov. Dlhodobé predchádzajúce ignorovanie tohto problému zo strany hlavných vlastníkov, výrobcov a používateľov KM (odmietanie tézy, že niektoré druhy KM spôsobujú humanitárne problémy, blokovanie rokovaní o tejto otázke na pôde CCW a neúčasť viacerých kľúčových krajín z tejto kategórie na osloskom procese) sa im vrátilo v podobe posunu tohto vnímania do opačnej krajnosti (úplný zákaz KM v definovanom poňatí). Pod týmto vplyvom sa konečný prienik ustálil na vyňatí technicky vysokosofistikovaných druhov zbraní, ktorých parametre majú zabezpečiť neškodnosť použitej munície v dimenziách spoľahlivosti unitárnej munície. 

Prijatý dohovor nenapĺňa dôsledne mandát osloského procesu (zákaz munície, ktorá spôsobuje neakceptovateľnú ujmu civilnému obyvateľstvu). Kritériá rozdeľujúce KM na vyhovujúcu a nevyhovujúcu sú ovplyvnené v prospech záujmov obranného priemyslu schopného vyrábať technicky veľmi vyspelú muníciu. Podľa prijatého textu bude zakázaná KM používaná v minulosti a sofistikovaná KM dneška a zajtrajška sa zákazu vyhla. 
Táto charakteristika dohovoru však bude v dohľadnom čase negatívne vplývať na pripojenie sa k tomuto inštrumentu zo strany dôležitých krajín (USA, RF, Čína, India, Izrael, Pakistan, atď.), ktorých (potenciálne) používanie KM má podstatný vplyv na humanitárnu situáciu v mieste ozbrojených konfliktov. Vo vzťahu k ich obetiam tak účinnosť nového dohovoru zostane minimálne na istý čas otázna. 
Diplomatickej konferencie sa zúčastnili všetky členské krajiny EÚ, hoci niektoré len ako pozorovateľ. Významné členské krajiny EÚ ako Veľká Británia, Nemecko, Francúzsko, Belgicko, Rakúsko, Holandsko výrazným spôsobom podporili prijatie dohovoru. Existuje preto predpoklad, že EÚ sa stane promotérom Dohovoru o kazetovej munícii, na základe čoho je možné v blízkej budúcnosti očakávať „nátlak“ na tých členov EÚ, ktorí nie sú v tomto momente schopní prevziať na seba záväzky vyplývajúce z Dohovoru o kazetovej munícii.