Predkladacia správa

Predložený návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 vychádza z Východísk rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 a z Konvergenčného programu Slovenska pre roky 2004 až 2010, ktoré vláda schválila na jar 2004. Zmeny v navrhovanom rozpočte sú oproti týmto dokumentom minimálne, čo dokazuje konzistentnosť hospodárskej politiky vlády.   

Predložený rozpočet prispeje významnou mierou k zdravému a dynamickému rastu slovenskej ekonomiky, výrazne priblíži verejné financie k úrovni, ktorá bude dlhodobo udržateľná, a zároveň vytvorí podmienky pre zavedenie eura na Slovensku najneskôr v roku 2009. Rozpočet celkovo zavádza lepší poriadok vo verejných financiách, čo je jedným z hlavných cieľov vlády. 

Predložený materiál je postavený na pozitívnych makroekonomických predpokladoch, ktoré potvrdzujú zdravý stav slovenskej ekonomiky. Ministerstvo financií predpokladá v najbližších troch rokoch dynamický rast ekonomiky na úrovni v priemere  5 %, infláciu menej ako tri  percentá a rast zamestnanosti o 0,7 % ročne. Zároveň by mali dynamicky rásť reálne mzdy, ktoré sa v budúcom roku zvýšia o 3,1 %.  Základným rozdielom od minulosti je pritom fakt, že súčasný rýchly hospodársky rast je vyvážený, položený na zdravých základoch a je udržateľný. Prognózy ministerstva financií sú pritom v porovnaní s predpokladmi medzinárodných aj domácich verejných a súkromných inštitúcií realistické až mierne konzervatívne, teda presne také, ako by prognózy ministerstva financií mali byť.

Realizáciou navrhovaného rozpočtu sa verejné financie výrazne priblížia úrovni, ktorá bude dlhodobo udržateľná. Naštartovanie penzijnej reformy spolu s navrhovaným znižovaním deficitu prispejú zásadným spôsobom k príprave verejných financií na starnutie obyvateľstva, ktorému sa v najbližších desaťročiach nevyhne ani Slovensko. Podiel hrubého verejného dlhu na HDP sa počas sledovaných troch rokov síce mierne zvýši, súčasne však na konci roku 2007 bude Slovensko evidovať voči rozpočtu EÚ pohľadávku vo výške viac ako 18 mld. Sk. Aj vzhľadom na to je možné konštatovať, že verejné financie nebudú počas rozpočtovaného obdobia zvyšovať finančné bremeno budúcich generácií. 

Na základe predloženého rozpočtu dokáže vláda udržateľným spôsobom naplniť najnáročnejšie Maastrichtské kritérium – zníženie deficitu verejných financií na úroveň troch percent HDP. Bez nákladov vzniku kapitalizačného piliera by bol tento cieľ splnený v súlade s programovým vyhlásením vlády už v roku 2006, zahrnutie nákladov penzijnej reformy posunie pokles na trojpercentnú úroveň na rok 2007. Z vývoja ekonomiky a zo zámerov hospodárskej politiky vyplýva, že bude možné v roku 2007 splniť udržateľným spôsobom aj všetky ostatné Maastrichtské kritériá, a preto Slovensko bude pripravené na zavedenie eura v roku 2009. Napriek rozhodnutiu Eurostatu z marca 2004, na základe ktorého náklady penzijnej reformy zvyšujú deficit verejných financií,  bude ešte počas najbližších mesiacov prebiehať na pôde EÚ diskusia o tom, či pre tieto náklady nebude pri posudzovaní plnenia trojpercentného kritéria zavedený špeciálny režim. Vláda bude na pôde EÚ takýto režim i naďalej aktívne presadzovať. V prípade, že táto snaha bude úspešná a špeciálny režim umožní splniť Maastrichtské kritériá už v roku 2006, bude cieľom vlády zavedenie eura už v roku 2008.

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 plní aj ďalší zásadný bod vládneho programu, ktorým je znižovanie miery prerozdeľovania prostredníctvom verejných financií. Podiel verejných výdavkov na HDP poklesne medzi rokmi 2002 a 2006 z úrovne 45% na 40,7%, a to aj napriek tomu, že počas tohto obdobia boli verejné výdavky umelo zvýšené o približne 2% HDP z titulu odvodov do rozpočtu EÚ a odvodov do kapitalizačného piliera dôchodkového systému. Bez týchto vplyvov by podiel verejných výdavkov na HDP poklesol za štyri roky o 6,3%. 

Daňové a odvodové zaťaženie poklesne medzi rokmi 2002 a 2006 z 33,4% HDP  na 30,5%. V roku 2004 nemá nijaká členská krajina EÚ nižšie daňové a odvodové zaťaženie ako Slovensko (30,8% HDP), pričom priemer Európskej únie je 38,8%. 

 Na rozdiel od predchádzajúcich dvoch rokov je predložený návrh rozpočtu verejnej správy, vrátane európskych zdrojov, expanzívny. Výdavky verejných financií medziročne vzrastú o 10,3% pri inflácii 3,3 %. Napriek tomu, že predkladaný rozpočet neuspokojí všetkých členov vlády, na občanov bude mať jednoznačne pozitívny dopad. Predpokladá napríklad priemerný 3,3% rast reálnych platov pre zamestnancov verejného sektora, alebo zvýšenie dôchodkov o 8,2% k 1. 7. 2005. Rozpočet vytvára priestor na to, aby sa na výstavbu diaľnic použilo viac ako 18 mld. Sk, čo je medziročný nárast o viac ako 80%, zabezpečuje tiež zdroje pre podporu investícií dvoch automobiliek a mnohých ďalších rozvojových projektov. Predložený návrh rozpočtu obsahuje aj 11 mld. Sk na prioritné projekty. Ministerstvo financií navrhlo rozdelenie 7,3 mld. z nich, zostávajúcich 3,7 mld. Sk je v tomto štádiu rozpočtového procesu ešte nealokovaných.

Verejné financie sú ovplyvňované v týchto rokoch tromi zásadnými faktormi. Prvým bola realizácia mnohých štrukturálnych reforiem počas rokov 2003 a 2004, ktoré sa samozrejme výrazne odzrkadlili v podobe rozpočtu. Druhým vplyvom je vstup Slovenska do EÚ, ktorý sa čiastočne prejavuje v tohtoročnom rozpočte, ale úplný dopad bude až v roku 2005, ktorý je prvým plným rokom nášho členstva v Únii. A posledným významným vplyvom je penzijná reforma, ktorá výrazne ovplyvní rozpočty v rokoch 2005 a 2006, počas ktorých sa budú ľudia rozhodovať o vstupe do kapitalizačného piliera.   

Hoci finančné výhody vstupu Slovenska do EÚ sú nespochybniteľné (Slovensko môže v roku 2005 získať z EÚ takmer o 29 miliárd korún viac, ako bude musieť do európskeho rozpočtu odviesť), z pohľadu verejných financií však znamená integrácia dodatočnú záťaž. Tá v roku 2005 predstavuje v porovnaní s rokom 2003 viac ako 17 miliárd korún, pričom jej hlavnú časť tvorí odvod do rozpočtu EÚ vo výške viac ako 15 mld. Sk. Bez vplyvu výdavkov verejných financií súvisiacich so vstupom Slovenska do EÚ by bol proces znižovania deficitu ešte rýchlejší.  

 Najväčšiu neznámu vo vývoji verejných financií predstavuje odhad záujmu občanov o účasť v druhom pilieri dôchodkového systému. Odpoveď na otázku koľko občanov sa rozhodne pre vstup do nového systému bude známa až 30. júna 2006, kedy skončí lehota určená na rozhodovanie. V súčasnosti je preto možné len odhadovať, že dopad reformy penzijného systému na deficit verejných financií bude v rokoch 2005 až 2007 predstavovať úroveň až do 1,1 % HDP ročne. Keďže reálny výsledok sa môže od tohto odhadu aj výrazne odchyľovať, pričom vláda ho nemôže podstatne ovplyvniť, cieľom fiškálnej politiky v roku 2005 a 2006 je deficit bez nákladov spojených s druhým pilierom. Na prípadný rozdiel od predpokladaných hodnôt bude musieť reagovať fiškálna politika tak, aby deficit vrátane nákladov penzijnej reformy v roku 2007 neprekročil 3% HDP.

Na rozdiel od prípravy rozpočtov v predchádzajúcich rokoch sa rozpočet na roky 2005 až 2007 pripravoval v relatívne stabilnom legislatívnom prostredí. Napriek tomu, že  dopady niektorých reformných zákonov sa na verejné financie ešte v plnej výške neprejavili, riziká z titulu zmien legislatívneho prostredia počas prípravy rozpočtu sú v porovnaní s minulosťou podstatne nižšie. Významnejšie výnimky tvorí predovšetkým zdravotníctvo a fiškálna decentralizácia. Predložený rozpočet predpokladá, že reforma zdravotníctva bude schválená v zásade v takej podobe, ako ju  navrhuje ministerstvo zdravotníctva. To bude znamenať vyšší podiel financovania zdravotníctva prostredníctvom poisťovní a nižší cez štátny rozpočet. V prípade fiškálnej decentralizácie je balík finančných zdrojov určených na decentralizáciu sústredený v kapitole Súhrnný finančný vzťah k obciam a VÚC. V prípade, že fiškálna decentralizácia bude schválená, táto kapitola zanikne a samosprávy budú získavať zdroje priamo prostredníctvom daňových príjmov. Bude to zároveň znamenať, že samosprávy získajú prostredníctvom fiškálnej decentralizácie v roku 2006 o 1,5 mld. Sk a o rok neskôr dokonca o 3,7 mld. Sk viac, ako prostredníctvom štátneho rozpočtu pri ponechaní súčasného systému financovania. Uvedené zdroje sú v tomto štádiu rozpočtového procesu vyčlenené v rezerve vlády na priority.

Diskusia o rozpočte bude mať počas nasledujúcich mesiacov mnoho podôb. Štyri témy  považuje ministerstvo financií za kľúčové. 

A.	Príjmovú stránku verejných financií predurčuje predovšetkým výška daňového a odvodového zaťaženia. To bude počas nasledujúcich rokov postupne klesať tempom, ktoré v súčasnosti považuje ministerstvo financií za primerané. 
B.	Okrem príjmovej stránky je priestor pre rozpočtované výdavky definovaný ešte aj výškou deficitu verejných financií. Vzhľadom na očakávaný dynamický rast ekonomiky považuje ministerstvo financií v roku 2005 za optimálny mierne nižší deficit, ako je v rámci východísk vládou schválená úroveň 3,4% (bez nákladov penzijnej reformy). Napriek tomu dohodnutá úroveň deficitu nepredstavuje z hľadiska hospodárskej politiky vážny problém. 
Vyššie uvedené dva body boli intenzívne diskutované počas schvaľovania východísk rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007. V tomto štádiu rozpočtového procesu by sa mala diskusia sústrediť na ďalšie dve témy, ktorým by sa malo aj v budúcnosti venovať podstatne viac priestoru.  
C.	Disponibilný objem zdrojov verejných financií, ktorý zodpovedá pre rok 2005 približne 570 mld. Sk, je potrebné rozdeľovať medzi jednotlivé oblasti v súlade s prioritami vlády. Aj v tejto oblasti už bolo mnohé urobené v rámci východísk, v súčasnosti je potrebné rozdelenie zdrojov definitívne potvrdiť a rozhodnúť o použití rezervy na prioritné projekty.
D.	Kľúčovou otázkou riadenia verejných financií je efektívnosť ich používania. Podstatný nie je len objem zdrojov určený pre jednotlivé oblasti, ale najmä efekty, výsledky, ktoré tieto zdroje dokážu priniesť. Nie je napríklad dôležité len to, koľko zdrojov vyčlení rozpočet na protipovodňovú ochranu, ale to, či sa tieto zdroje využívajú tak, aby v maximálnej miere slúžili na ochranu územia. Rovnako je dôležité, či je z prostriedkov vyčlenených na výstavbu diaľnic možné postaviť viac diaľnic, alebo ich postaviť na území, kde daňovým poplatníkom prinesú väčší prospech. Podobne nie je podstatné len to, koľko zdrojov je vyčlenených na platy učiteľov, ale či sa využívajú efektívne – napríklad či nie je vhodné lepšie zaplatiť nižší počet učiteľov. 
Verejné financie prešli v poslednom období zásadnou reformou, ktorá znížila ich podiel na ekonomike, znížila deficit a vytvorila predpoklady pre efektívnejšie využívanie prostriedkov daňových poplatníkov. V súčasnosti je potrebné podstatne viac sa zameriavať na kvalitatívnu stránku verejných financií. Potrebná bude aj širšia verejná diskusia, ktorá nebude smerovať len k návrhom na zvyšovanie výdavkov jednotlivých kapitol, ale bude mať vyvážený charakter, teda bude hovoriť nielen o tom, kam pridať, ale i o tom, kde ubrať, prípadne ako navýšiť príjmy, a tiež o tom, kde by sa peniaze mali využívať efektívnejšie. Významnými nástrojmi podporujúcimi skvalitňovanie verejných financií bude viacročné rozpočtovanie a programové rozpočtovanie, ktoré sú vzájomne prepojené.

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 obsahuje posun vo viacerých oblastiach rozpočtového procesu. V prvom rade ide o výrazné posilnenie viacročného rozpočtovania. Kým v predchádzajúcich rokoch bol súčasťou rozpočtu len výhľad fiškálnej politiky, v tohtoročnom rozpočte verejnej správy je využívanie verejných zdrojov na nasledujúce tri roky konkretizované na jednotlivé subjekty verejnej správy a v štátnom rozpočte aj na jednotlivé programy. Kapitoly tak získajú omnoho lepšiu schopnosť plánovať svoje aktivity v strednodobom horizonte. Hoci alokácia výdavkov na roky 2006 a 2007 nie je záväzná, predpokladá sa, že zmeny sa budú uskutočňovať len vo výnimočných a jednoznačne zdôvodnených prípadoch.
V rozpočte je výrazne posilnená úloha programového rozpočtovania, ktoré by malo byť v nasledujúcich rokoch hlavným nástrojom na zefektívňovanie verejných výdavkov a tiež ich transparentnosti. Jednoznačná väzba poskytovaných zdrojov a dosahovaných výsledkov musí byť prítomná vždy pri využívaní verejných zdrojov, aby výdavky verejných financií smerovali tam, kde prinesú spoločnosti najväčší prínos. Táto väzba by mala byť kľúčovou aj pri rozhodovaní  o rozdelení výdavkov na prioritné projekty.  

Kľúčovú úlohu v zvyšovaní transparentnosti verejných financií zohrá nový zákon o rozpočtových pravidlách, ktorý by mala NR SR schváliť v septembri. Napriek tomu, že zákon ešte nie je účinný, predložený návrh rozpočtu je založený na jeho princípoch.  

Rozpočtový proces je z hľadiska časového postupu už ustálený a oproti roku 2003 v ňom nenastanú nijaké podstatné zmeny. Predpokladá sa, že vláda po 7-týždňovom študovaní a rokovaní schváli návrh rozpočtu do konca septembra, aby mohol byť vládny návrh predložený do NR SR v zákonnom termíne, ktorým je 15. október.