Informácia o zabezpečení objektívnosti Akreditačnej komisie

Podnet:
Informácia sa predkladá na základe záverov z rozpravy na 161. rokovaní vlády Slovenskej republiky konanom dňa 25. januára 2006 k návrhu na neudelenie štátneho súhlasu na pôsobenie súkromnej vysokej školy (pobočky zahraničnej vysokej školy) s názvom Bankovní institut vysoká škola Praha – SR, s. r. o. (Návrh bol schválený uznesením vlády SR č. 64.) 

Obsah podnetu
Podnet na predloženie informácie podal Ivan Mikloš, podpredseda vlády SR a minister financií SR. Požiadal Martina Fronca, ministra školstva SR, o informáciu, aké mechanizmy (páky) má Ministerstvo školstva SR na ochranu pred (možným) presadzovaním záujmov verejných vysokých škôl pri posudzovaní žiadostí o udelenie štátneho súhlasu na pôsobenie súkromných vysokých škôl v Akreditačnej komisii (AK) prostredníctvom jej členov, ktorí sú učiteľmi verejných vysokých škôl. Takí členovia AK môžu hlasovať proti kladnému vyjadreniu na udelenie štátneho súhlasu a takto môžu zabrániť vzniku nových súkromných vysokých škôl.

Záujmy verejných vysokých škôl
Predpokladá sa, že verejné vysoké školy považujú súkromné vysoké školy za nežiaducu konkurenciu, lebo im napr. odčerpávajú potenciálnych študentov, odčerpávajú vysokoškolských učiteľov, odčerpávajú finančné prostriedky (keďže sa uvažuje o ich financovaní, čiastočne sa už začali financovať zo štátneho rozpočtu a zákon o vysokých školách ich financovanie umožňuje, ale nie je povinnosťou). Postoj o konkurenčnosti súkromných vysokých škôl pre verejné vysoké školy je reálny a prirodzený jav a priamo sa prejavuje aj v niektorých pripomienkach Slovenskej rektorskej konferencie pri pripomienkovaní návrhov na udelenie štátneho súhlasu. Verejné vysoké školy však zrejme nepovažujú súkromné vysoké školy za konkurenčné z hľadiska možnej kvality poskytovaného vzdelávania, lebo v súčasnosti napr. len verejné vysoké školy zabezpečujú kvalifikačný rast vysokoškolských učiteľov (habilitačné konanie a konanie na vymenúvanie profesorov), doktorandský študijný program poskytujú len dve súkromné vysoké školy zo siedmich a štyri z nich t. č. poskytujú len bakalárske študijné programy, čo vzhľadom na začínajúcu etapu rozvoja je prirodzené. 

Objektívnosť konania Akreditačnej komisie a mechanizmy jej zabezpečenia
Vplyv príslušnosti člena Akreditačnej komisie (zamestnanecký pomer) k verejnej vysokej škole v posudzovacej činnosti člena AK a pri rozhodovaní u člena AK je však prakticky nepreukázateľný. Negatívne hlasovanie ktoréhokoľvek člena Akreditačnej komisie pri hlasovaní o vyjadrení k žiadosti o štátny súhlas nie je dôkazom presadzovania záujmu verejných vysokých škôl alebo záujmu kohokoľvek iného, pretože ak žiadosť nespĺňa podľa jej posúdenia členom AK príslušné akreditačné kritériá, hlasuje člen AK za negatívne vyjadrenie. Ak sa hodnotí pomer negatívnych a kladných vyjadrení AK k žiadostiam o štátny súhlas (ak AK nedá kladné vyjadrenie ani k jednému študijnému programu, vláda nemôže udeliť štátny súhlas) za celé obdobie, odkedy je účinný právny inštitút štátneho súhlasu (2003 – 2005, resp. 2006), podľa počtu rozhodnutí vlády SR o ne/udelení štátneho súhlasu, tak pomer je 7 neudelených štátnych súhlasov (negatívnych vyjadrení AK) ku 7 udeleným štátnym súhlasom (kladným vyjadreniam AK). AK sa negatívne vyjadrila ešte k 2 žiadostiam, ale tie žiadateľ stiahol alebo sa nepokračovalo v konaní z iných dôvodov. Ďalšie 3 žiadosti žiadatelia stiahli pred prerokovaním v pléne AK, kde sa predpokladalo negatívne vyjadrenie už na úrovni pracovnej skupiny AK. Absolútne prevažujúcim uvádzaným dôvodom negatívneho vyjadrenia AK je neplnenie „kľúčových“ akreditačných kritérií týkajúcich sa vhodnosti garanta študijného programu (jeho odborné a vedecké aktivity sú zamerané na iný študijný odbor, predpokladané plnenie kritériá predpokladanej povinnosti skutočne zodpovedať za študijný program a jeho rozvoj stálou prítomnosťou a činnosťou na novej škole, angažovať sa zaň a byť aktívny pri garantovaní na novej VŠ, ak bude zriadená, nie je dostatočne preukázateľné, garant má vek nad 65 rokov) a vhodnosti personálneho zabezpečenia (zo žiadosti vyplýva, že ťažiskové predmety majú vyučovať učitelia, ktorí nie sú docentmi alebo profesormi alebo ich výučbová a publikačná aktivita je odlišného zamerania od ťažiskových predmetov). 
(Ak by však členmi AK boli aj vysokoškolskí učitelia zo súkromných vysokých škôl, títo by mohli byť upodozrievaní tiež z podobných zámerov, lebo každá ďalšia vysoká škola bez ohľadu na to, či je verejná alebo súkromná, je z vyššie uvedených dôvodov konkurenčnou tak pre verejnú vysokú školu ako pre súkromnú vysokú školu, alebo pre  štátnu vysokú školu.)

Mechanizmy zabezpečenia objektívnosti konania AK sú najmä:

1.	objektívne kritériá AK (kritériá akreditácie študijných programov, kritériá akreditácie nevysokoškolských inštitúcií, kritériá habilitačného a inauguračného konania, kritériá začlenenia vysokej školy medzi univerzity, kritériá začlenenia univerzity medzi výskumné univerzity, kritériá hodnotenia úrovne výskumnej, vývojovej, umeleckej a ďalšej tvorivej činnosti), podľa ktorých sa posudzujú činnosti vysokej školy alebo predpoklady vysokej školy vykonávať určité činnosti. Kritériá sú objektívne, ak sú konkrétne a jednoznačné, čo je prvoradou podmienkou na eliminovanie subjektivity ľudského faktora pri ich uplatňovaní v konaní AK  pri posudzovaní žiadostí a pri rozhodovaní o nich. Vzhľadom na veľkú šírku rozmanitosti zamerania študijných programov - v 260 študijných odboroch a v 3 stupňoch - má miera konkrétnosti a jednoznačnosti svoje hranice. 

2.	dôsledná úprava postupu konania AK v príslušných všeobecne záväzných právnych predpisoch. Dôsledná legislatívna úprava postupu konania AK, jej konkrétnosť a preukázateľnosť uplatňovania tohto postupu je ďalšou zásadnou rozhodujúcou podmienkou objektívnosti konania AK a eliminovania subjektivity ľudského faktora v uvedenom  konaní. 

3.	objektívny výber členov Akreditačnej komisie (aj jej pracovných skupín), ktorý vytvára podmienky na výber objektívnych členov AK (a jej pracovných skupín) a tým na objektívne konanie („mravná a odborná kvalita“ významnej osobnosti); zabezpečenie takého zloženia AK, ktoré ukladá zákon o vysokých školách (z 21 členov je 13 - 61,9 % z verejných vysokých škôl v SR, 8 – 38,1 % - je z iných ustanovizní v SR a zo zahraničných vysokých škôl); zloženie pracovných skupín (z ich vyše 300 členov je takmer 30 % tých, ktorí nie sú zamestnancami verejných vysokých škôl v SR, ale sú z nevysokoškolských inštitúcií zo SR a zahraničia alebo z vysokých škôl zo zahraničia). Zloženie samo osebe nezaručuje objektivitu konania, ak sa podozrieva vplyv verejnej vysokej školy na osobu posudzovateľa (člena AK, či pracovnej skupiny AK). Poukázať možno aj na problémy ukazovateľa zloženia: aj niektorí členovia z iných inštitúcií, najmä SAV, výskumných ústavov popri svojom pracovnom zaradení vyučujú aj na verejných vysokých školách tak ako značná časť či väčšina týchto zamestnancov. Takéto prepojenie je pozitívne, žiaduce a dokazuje kvalitu osobnosti, ktorá sa zaoberá nielen výskumom, ale aj vzdeláva a jej pôsobenie je aj prejavom kvality vysokej školy. Tiež platí, že len na vysokých školách je možné získať tituly PhD., ArtD., doc., prof. Ďalej možno predpokladať, že v problematike vysokoškolského vzdelávania sú najlepšími odborníkmi tí, ktorí na nich dlhodobo pôsobili, či pôsobia. Zloženie komisie podľa zamestnávateľa síce potenciálne môže ovplyvniť rozhodovanie komisie, ale v danom prípade vzhľadom na predmet posudzovanej činnosti Akreditačnou komisiou si vyžaduje, aby významnú časť jej členov tvorili členovia z vysokých škôl, ktoré sú podľa § 1 ods. 1 zákona o vysokých školách vrcholné vzdelávacie, vedecké a umelecké ustanovizne. Aj vzhľadom na pôsobenie mnohých zamestnancov z iných ustanovizní na vysokých školách, by sa nemohol vplyv verejných vysokých škôl vylúčiť. Aj z odborného hľadiska spôsobilosti posudzovať vysokoškolské vzdelávanie by bolo absurdné, aby v záujme zabezpečovania vylúčenia vplyvu verejných vysokých škôl boli členmi komisie len tí, ktorí nepôsobia na verejných vysokých školách ako zamestnanci na ustanovený týždenný pracovný čas alebo na kratší pracovný čas. Takto zostavená komisia by nebola dostatočne odborne spôsobilá. Zníženie rizika vplyvu pôvodu členov komisie - zloženia komisie - je možné dosiahnuť navrhovaním a výberom takých významných osobností, ktoré aj navonok prejavujú svoje nezávislé konanie a majú vo verejnosti, v odborných kruhoch a v akademickej obci vysokú odbornú autoritu a navrhujú ich nielen vysoké školy ale aj iné subjekty splnomocnené príslušným nariadením vlády SR o Akreditačnej komisii. 

4.	možnosť ne/odvolania sa žiadateľa proti vyjadreniu Akreditačnej komisie, ak má žiadateľ dôkazy o nedodržaní postupu konania AK upraveného v príslušných všeobecne záväzných právnych predpisoch, prípadne dôkazy o zjavnom nerešpektovaní schválených akreditačných kritérií. V súčasnosti platný postup posudzovania žiadosti podľa všeobecne záväzných právnych predpisov upravujúcich uvedenú problematiku je taký, že žiadateľ má možnosť (písomne) sa vyjadriť k hodnoteniu vypracovanému pracovnou skupinou AK a AK posudzuje podanú žiadosť a podklady na základe hodnotiacej správy a s prihliadnutím na vyjadrenie žiadateľa (ktoré sa predkladá ministerstvu spolu s vyjadrením komisie). Ministerstvo koná na základe vyjadrenia komisie. Predpis mu neukladá oboznámiť s ním žiadateľa, lebo výsledkom konania o ne/udelení štátneho súhlasu je rozhodnutie vlády SR. Podľa platného predpisu vyjadrenie AK o študijnom programe v prípade konania o udelení štátneho súhlasu na pôsobenie ako súkromná vysoká škola (teda pri vzniku novej súkromnej vysokej školy) je pre ministra a vládu SR záväzné (na rozdiel od vyjadrenia AK k ne/priznaniu práv uskutočňovať študijný program v prípade bežných žiadostí všetkých VŠ.). Zákon o vysokých školách teda neumožňuje odvolacie konanie ani proti vyjadreniu Akreditačnej komisie (ktoré je záväzné pre ministerstvo aj pre vládu SR), ani proti rozhodnutiu vlády SR, ktoré je výsledkom konania o udelenie štátneho súhlasu.

5.	kontrolné mechanizmy voči postupu AK - kontrolná činnosť voči AK: AK je poradným orgánom vlády SR. Podľa právnych výkladov príslušných odborných útvarov MŠ SR má kompetenciu voči poradnému orgánu vlády SR len vláda SR. Zákon o vysokých školách osobitnú kontrolnú pôsobnosť voči AK neupravuje. Ustanovenie § 102 ods. 2 písm. i) („ministerstvo kontroluje dodržiavanie všeobecne záväzných právnych predpisov  v oblasti vysokého školstva“) sa podľa vyššie uvedených výkladov na AK ako poradný orgán vlády SR nevzťahuje. Je to zatiaľ otvorený problém (aj vo vzťahu k určeniu, kto je kompetentný prešetrovať sťažnosti proti Akreditačnej komisii).

Záver
Základným mechanizmom na ochranu pred (možným) presadzovaním záujmov verejných vysokých škôl pri posudzovaní žiadostí o udelenie štátneho súhlasu na pôsobenie súkromných vysokých škôl prostredníctvom členov Akreditačnej komisie (AK), ktorí sú učiteľmi verejných vysokých škôl, je právne zabezpečenie podmienok na objektívne konanie Akreditačnej komisie. K týmto podmienkam patria najmä jasné a zrozumiteľné všeobecne záväzné právne predpisy (zákon o vysokých školách, nariadenie vlády SR o AK, štatút AK, kritériá) a v nich najmä upravené akreditačné kritériá a postupy konania AK s osobitným dôrazom na tie ustanovenia, ktoré sú najčastejšími dôvodmi negatívnych vyjadrení AK k udeleniu štátneho súhlasu a kritiky (nesúhlasu) žiadateľov o štátny súhlas. Ďalšou podmienkou je objektívny výber členov Akreditačnej komisie a jej pracovných skupín. Vyššie uvedené podmienky sú na úrovni poznatkov z obdobia ich prijatia a schválenia splnené ustanoveniami uvedených predpisov, čo však nevylučuje vzhľadom na nové skúsenosti z ich aplikácie v praxi možnosť ich opätovného posúdenia a prípadných návrhov na úpravy (novelizáciu). Dôležitou podmienkou je však aj možnosť odvolať sa proti vyjadreniu Akreditačnej komisie (lebo predpisy upravujú len možnosť vyjadrenia sa žiadateľa k hodnotiacej správe pracovnej skupiny, ktorá môže byť pozitívna a vyjadrenie AK môže byť negatívne a naopak), alebo proti rozhodnutiu vlády SR o neudelení štátneho súhlasu, ktoré odvolania reálne nie sú možné. Uvedená možnosť sa môže vytvoriť len návrhom na prípadnú novelizáciu príslušných právnych predpisov.

Úlohy 
V nadväznosti na vyššie uvedené závery Ministerstvo školstva SR v budúcom období najmä v súvislosti s predpokladanými návrhmi potrebných úprav zákona o vysokých školách a vykonávacích predpisov, posúdi objektívnosť, prehľadnosť a zrozumiteľnosť ustanovení o Akreditačnej komisii a o jej činnosti, vrátane akreditačných kritérií a podľa potrieb navrhne ich príslušné úpravy, osobitne najmä odvolacie konanie. Primerane zohľadní objektivitu aj pri tvorbe návrhov na vymenovanie členov Akreditačnej komisie pred ich predložením na schválenie vláde SR (obmena 7 členov po uplynutí funkčného obdobia sa pripravuje v mesiaci august t. r.).