Návrh východísk Slovenskej republiky k revízii rozpočtu EÚ 2008/2009

1. SÚČASNÝ STAV A PREDPOKLADANÝ VÝVOJ REVÍZIE ROZPOČTU EÚ

V nadväznosti na závery Európskej rady z decembra 2005 sa Európsky parlament (ďalej len „EP“), Rada a Európska komisia (ďalej len „EK“) v  máji 2006 dohodli, že EK by mala uskutočniť dôkladné preskúmanie rozpočtu EÚ. EK bola vyzvaná, „aby uskutočnila úplné, širokospektrálne preskúmanie všetkých aspektov výdavkov Európskej únie vrátane spoločnej poľnohospodárskej politiky a vlastných zdrojov vrátane korekcie Veľkej Británie, a aby v roku 2008/2009 podala správu.“

V dokumente EK konštatuje, že politická agenda Európskej únie sa v súčasnosti od základu aktualizuje. Globalizácia so sebou prináša nové výzvy a stredobodom európskej diskusie sa stali témy ako napríklad zmena klímy, energetika či migrácia. Inovácie a vytváranie priaznivého podnikateľského prostredia nadobúdajú v rámci stratégie rastu a zamestnanosti v porovnaní s minulosťou čoraz väčší význam. Rozšírením sa potreba podporovať sociálnu, hospodársku a územnú súdržnosť podľa EK zintenzívnila.

Rozpočet je dôležitým nástrojom, pomocou ktorého EÚ realizuje svoje politické ciele, uskutočňuje zmeny a maximalizuje dlhodobý účinok konania EÚ. Podľa EK potrvá dlhšie, kým bude zrejmé, ako by mal byť zostavený rozpočet, ktorý by mal slúžiť politikám EÚ a čeliť výzvam nasledujúcich desaťročí. EK v súčasnom zložení preto nebude navrhovať nový viacročný finančný rámec pre obdobie po roku 2014 (túto úlohu chce prenechať novej EK od roku 2009) a nebude navrhovať ani celkovú výšku a podrobné členenie rozpočtu EÚ. EK sa v rámci revízie rozpočtu hodlá radšej zamerať na štruktúru a smerovanie výdavkových priorít, pričom chce zhodnotiť, čo ponúka najvyššiu pridanú hodnotu a najefektívnejšie výsledky. 

EK chce v rámci revízie rozpočtu EÚ preskúmať, ako celkovo funguje rozpočet EÚ, ako dosiahnuť správnu rovnováhu medzi kontinuitou a schopnosťou reagovať na nové výzvy, ako aj či by nemal byť rozpočet EÚ riadený odlišným spôsobom. EK chce tiež uplatniť nový pohľad na najlepší spôsob zabezpečenia zdrojov potrebných na financovanie politík EÚ.

Cieľom dokumentu „Reforma rozpočtu EÚ, zmena Európy“ je otvoriť širokospektrálny konzultačný proces so všetkými stranami, ktoré majú záujem, na miestnej, regionálnej, národnej a európskej úrovni, s cieľom stimulovať otvorenú diskusiu o finančných prostriedkoch EÚ. Konzultačný proces bude prebiehať do 15.apríla 2008 a bude tvoriť významný základ pre prácu EK na revízii rozpočtu EÚ.  Bude doplnený prípravnými činnosťami v kľúčových výdavkových oblastiach, do ktorých EÚ smeruje veľké investície a kde efektívne využívanie rozpočtových prostriedkov je obzvlášť významné pre úspech príslušnej politiky. Pre oblasť spoločnej poľnohospodárskej politiky (ďalej len „CAP“) sa uskutoční kontrola stavu (ďalej len „health check“), s cieľom doladiť reformy z roku 2003 a prispieť k diskusii o budúcich prioritách pre oblasť poľnohospodárstva. V oblasti kohéznej politiky bude pre ďalšiu diskusiu dôležitá štvrtá kohézna správa z mája 2007, ktorá sa orientuje na pokrok v redukcii disparít  a hodnotí výsledky kohéznej politiky. Hodnotenia sa uskutočnia aj v iných oblastiach politík. Na obohatenie výsledkov konzultačného procesu chce EK použiť aj  dialóg s viacerými uznávanými akademikmi a použiť tiež viaceré horizontálne a odvetvové štúdie.    

EK zdôrazňuje, že pre revíziu rozpočtu EÚ chce uplatniť otvorený prístup, pričom žiadna otázka nebude tabu. Úvodný dokument k otvoreniu konzultačného procesu k revízii rozpočtu EÚ má všeobecný charakter a otvorené otázky identifikované v tomto dokumente sú menej konkrétne, ako sa čakalo.  Zámerom EK bolo vyhnúť sa v tejto etape identifikácii možných alternatív a nechať voľný priestor na vyjadrenie akýchkoľvek názorov a pozícií.
  
EK chce zohrávať aktívnu úlohu v  riadení diskusie o revízii rozpočtu, stanovení kritérií na hodnotenie, návrhu budúcich politík, testovaní životaschopnosti rozličných možností a nasmerovaní na najživotaschopnejšie možnosti. EK chce využiť prvé skúsenosti zo štartovacej fázy programov na roky 2007 - 2013 a paralelne aj z diskusie o revízii rozpočtu. EK plánuje súčasne s prebiehajúcim konzultačným procesom dať vypracovať štúdie pre svoju internú potrebu, ktoré by umožnili smerovať diskusiu a preskúmať niektoré kľúčové možnosti do väčšej hĺbky. 

Riadenie procesu revízie rozpočtu je  zabezpečené prostredníctvom riadiacej skupiny tvorenej kabinetmi  prezidenta EK J. M. Barrosa a komisárky D. Grybauskaite, Generálnym riaditeľstvom pre rozpočet a Generálnym sekretariátom EK.  

EK sa chce v rámci revízie rozpočtu EÚ zamerať na politiky a oblasti, ktoré majú čo najvyššiu európsku pridanú hodnotu a posilnia EÚ v budúcnosti. Naopak, EK sa v rámci revízie rozpočtu EÚ nechce venovať otázkam, ako je celková výška rozpočtu alebo alokácie prostriedkov pre špecifické politiky a oblasti, čím chce čo najviac eliminovať líniu diskusie vedenej snahou (hlavne) členských štátov o optimalizáciu čistých národných pozícií. 

V rámci revízie rozpočtu EÚ 2008/2009 sa neočakávajú výrazné zmeny, ktoré by ovplyvnili podobu súčasného viacročného finančného rámca na roky 2007 – 2013, keďže na základe doterajších skúseností je zrejmé, že skutočne reformné opatrenia sa dajú v rámci EÚ realizovať skôr vtedy, keď sú rozložené do väčších časových úsekov. Revíziu rozpočtu EÚ možno chápať skôr ako príležitosť dosiahnuť zhodu o reformných prioritách pre ďalšie smerovanie EÚ a tiež ako prípravu na dôkladnú reformu rozpočtu EÚ súvisiacu s novým viacročným finančným rámcom po roku 2014. 

Pri revízii rozpočtu EÚ a ďalších súvisiacich krokoch sa má postupovať podľa nasledovného časového harmonogramu:

12.9.2007  -  15.4.2008	verejný konzultačný proces na základe dokumentu „Reforma rozpočtu EÚ, zmena Európy“

5. - 6.11. 2007	konferencia v Lisabone organizovaná portugalským parlamentom v spolupráci s EÚ, národnými parlamentmi a komisárkou D. Grybauskaite na tému: „Politická vízia revízie rozpočtu EÚ: kľúčové budúce politiky a výdavkové priority a reforma systému vlastných zdrojov“

koniec mája 2008	politická konferencia v Bruseli v spolupráci s EP zameraná na úvodné analýzy výsledkov konzultačného procesu

jar 2008				začiatok prípravy návrhov reformy rozpočtu EÚ

2008/2009	návrh EK na reformu rozpočtu (hlavný dokument k revízii rozpočtu EÚ)	

2009/2010			diskusia a odsúhlasenie reformy rozpočtu inštitúciami EÚ 

2010/2011			návrh EK na nový viacročný finančný rámec (po roku 2014)

EK plánuje priebežne vo všetkých etapách, aj na základe viacerých horizontálnych a odvetvových štúdií, podporovať podrobnú výmenu názorov s členskými štátmi EÚ a EP, ako aj stretnutia a diskusie so všetkými zainteresovanými stranami. V nadväznosti na uvedený časový harmonogram je ešte vhodné uviesť, že na úrovni SR by sa mal začiatkom roku 2008 uskutočniť okrúhly stôl k revízii rozpočtu EÚ v rámci Národného konventu o EÚ.

2. NÁVRH POSTUPU A VÝCHODÍSK SLOVENSKEJ REPUBLIKY V SÚVISLOSTI S REVÍZIOU ROZPOČTU EÚ

V súvislosti so otvorením konzultačného procesu k príprave revízie rozpočtu EÚ je žiaduce pripraviť a následne odsúhlasiť vládou SR predbežné stanovisko SR k revízii rozpočtu EÚ. Pozícia vlády SR bude potrebná nielen pre odpovede SR na otvorené otázky dokumentu EK „Reforma rozpočtu EÚ, zmena Európy“, ale aj pre jednotnú prezentáciu pozícií SR v rámci rôznych nadchádzajúcich formálnych a neformálnych konzultácií a rokovaní v nasledujúcom období.  V tejto súvislosti bude potrebné zabezpečiť tiež konzistentnosť čiastkových pozícií SR v rámci diskusií k jednotlivým oblastiam rozpočtu EÚ, osobitne k spoločnej poľnohospodárskej politike a ku kohéznej politike. 

V nadväznosti na vyššie uvedený časový harmonogram EK sa v návrhu uznesenia navrhuje, aby Ministerstvo financií SR v spolupráci s Ministerstvom zahraničných vecí SR pripravilo a predložilo na rokovanie vlády SR návrh predbežného stanoviska SR k revízii rozpočtu EÚ 2008/2009 v termíne do 15. marca 2008.

Predbežné stanovisko SR by malo byť štruktúrované tak, aby reagovalo na otvorené otázky z dokumentu EK „Reforma rozpočtu EÚ, zmena Európy“. Predbežné stanovisko SR by malo obsahovať aj súhrn hlavných principiálnych požiadaviek a stanovísk, ktoré chce SR presadzovať a podporovať v rámci diskusií o revízii rozpočtu EÚ.
 
Je potrebné, aby sa SR popri podpore všeobecných pozitívnych trendov s pridanou hodnotou pre EÚ (stimulovanie rastu, zamestnanosti a konkurencieschopnosti EÚ, posilňovanie úlohy EÚ vo  svete, podpora stability, bezpečnosti a spravodlivosti a iné) zameriavala aj na presadzovanie a podporu oblastí, ktoré budú znamenať čo najvyššiu pridanú hodnotu pre SR a v ktorých má SR reálne predpoklady na čo najvyššie využitie finančných prostriedkov z rozpočtu EÚ.  

Návrh rámcovej pozície by sa mal odvíjať od zhodnotenia (analýzy) každej výdavkovej kapitoly. V oblastiach, nástrojoch, politikách a  možných dopadoch, ktoré sa v súčasnosti nedajú posúdiť, je zatiaľ vhodnejšie zaujať zdržanlivý postoj a neutrálnu pozíciu. 

V rámci posudzovania oblastí, ktoré sa majú financovať z rozpočtu EÚ a ktoré sa z rozpočtu financovať nemajú, by malo byť jedným z rozhodujúcich faktorov zbližovanie sa národných a európskych záujmov. Na základe tohto  princípu by sa mohla posudzovať pridaná hodnota výdavkov na úrovni EÚ. Takýto prístup sa uplatňuje napr. v oblasti kohéznych výdavkov: bez pomoci z rozpočtu EÚ by nebolo možné vybudovať potrebnú infraštruktúru, bez ktorej by sa nedal posilniť ekonomický rast rozvíjajúci v širšom zmysle európsku ekonomiku ako celok. Popri tomto princípe by sa mali uplatňovať aj ďalšie princípy, ako sú napr. princípy proporcionality a subsidiarity.

2.1 Všeobecné princípy, ktoré by SR mala podporovať v rámci revízie rozpočtu EÚ

Slovenská republika by v rámci revízie rozpočtu EÚ mala podporovať predovšetkým nasledovné princípy:

•	uskutočnenie hlbokej revízie rozpočtu EÚ ako na príjmovej strane, tak aj na výdavkovej strane rozpočtu;
•	rozpočet EÚ, ktorý bude odrážať politické priority EÚ a reagovať na spoločné výzvy a dlhodobo pokrývať priority EÚ;
•	vyvážené zohľadňovanie základných princípov – subsidiarita, proporcionalita, solidarita, pridaná hodnota výdavkov z rozpočtu EÚ pre celú EÚ;
•	prehľadnosť a jednoduchosť štruktúry rozpočtu;
•	efektívnosť, hospodárnosť a účelovosť vynakladania prostriedkov plynúcich z rozpočtu EÚ;
•	spravodlivosť – zohľadňovanie ekonomického rozvoja členských krajín pri určovaní alokácií finančných prostriedkov;
•	rozpočtová disciplína;
•	administratívna efektívnosť;
•	zjednodušenie čerpania európskych prostriedkov s cieľom zlepšenia implementácie súčasných a budúcich politík.

2.2 Návrh východiskovej pozície SR k príjmovej strane rozpočtu EÚ

Rozpočet Európskej únie je financovaný tzv. vlastnými zdrojmi Európskej únie. Súčasný systém vlastných zdrojov tvoria:

•	tradičné vlastné zdroje – tieto zdroje pozostávajú z ciel, poľnohospodárskych poplatkov a odvodov z produkcie cukru a tvoria približne 15% príjmov rozpočtu EÚ;  
•	zdroj založený na dani z pridanej hodnoty (DPH) – zdroj, ktorý v súčasnosti tvorí tiež asi 15% príjmov rozpočtu EÚ; 
•	zdroj založený na hrubom národnom dôchodku (HND) – ide o zdroj financovania s najväčším podielom, ktorý  tvorí 69 % príjmov rozpočtu EÚ;
•	iné zdroje – ide o zdroje, ktoré tvoria asi 1% príjmov rozpočtu EÚ, pričom ide o prebytky rozpočtu EÚ z predchádzajúcich rokov, príjmy EÚ inštitúcií z publikovania dokumentov a pod.

Súčasný systém so svojimi štyrmi rôznymi zdrojmi a niekoľkými rôznymi mechanizmami zliav, či už sú v prospech jedného členského štátu ako korekcia Veľkej Británie, alebo niekoľkých členských štátov, je príliš zložitý, chýba mu transparentnosť a je pre európskych občanov do značnej miery nezrozumiteľný. 

•	SR podporuje zjednodušenie súčasného systému vlastných zdrojov. SR ako najvhodnejšie riešenie podporuje systém vlastných zdrojov založený iba na zdroji založenom na HND a tradičných vlastných zdrojoch, pričom by bol zrušený zdroj  založený na DPH kvôli jeho administratívnej náročnosti, ktorá je neúmerná jeho podielu na príjmoch rozpočtu EÚ; 

•	SR sa stavia negatívne k rôznym formám  kompenzačných mechanizmov v rámci rozpočtu EÚ vrátane korekcie Veľkej Británie. Uvedené mechanizmy komplikujú financovanie rozpočtu EÚ a vnášajú do neho prvky nerovnakého zaobchádzania. Korekcia Veľkej Británie bola zavedená počas nepriaznivej ekonomickej situácie vo Veľkej Británii, čo sa však medzičasom zmenilo a nie je dôvod pre ďalšie zachovávanie tejto korekcie; 

•	SR nepodporuje zavedenie nového daňovo založeného zdroja, keďže zavedenie daňovo založeného zdroja by si s veľkou pravdepodobnosťou vyžadovalo rozsiahlu harmonizáciu daňových systémov v EÚ, ktorá sa v súčasnosti javí ako ťažko realizovateľná. Navyše zatiaľ nie sú známe konkrétne návrhy EK pre takýto spôsob financovania. Tieto návrhy si po ich predložení budú vyžadovať podrobnú analýzu zo strany členských štátov, pričom pôjde aj o politicky senzitívnu tému.

2.3 Návrh východiskovej pozície SR k výdavkovej strane rozpočtu EÚ 

Výdavková kapitola 1a: Konkurencieschopnosť pre rast a zamestnanosť

Z tejto podkapitoly sú financované hlavne programy EÚ súvisiace s dosahovaním cieľov Lisabonskej stratégie. Slovenská republika navyše čerpá z tejto podkapitoly v súčasnom programovom období prostriedky určené na odstavenie bloku 1 a bloku 2 Jadrovej elektrárne V1 Jaslovské Bohunice. 

•	SR podporuje zvýšenie konkurencieschopnosti EÚ, osobitne prostredníctvom vzdelávania, vedy a výskumu, inovácií a nových technológií a rozvoja dopravnej infraštruktúry. 
 
Výdavková kapitola 1b: Kohézia pre rast a zamestnanosť

Kohézna politika predstavuje najväčší zdroj prostriedkov pre SR z rozpočtu EÚ. Štvrtá kohézna správu (Správa o ekonomickej a sociálnej kohézii), ktorá bola publikovaná 30. mája 2007, potvrdzuje vyšší ekonomický rast v regiónoch, ktoré získali kohéznu podporu v rokoch 2000 - 2006. Pre obdobie rokov 2007 - 2013 štúdie indikujú,  že investície súvisiace s programami kohéznej pomoci pridajú vo väčšine nových členských štátov dodatočných  5 - 15% k HDP a navyše z titulu týchto investícií bude do roku 2015 vytvorených približne 2 milióny nových  pracovných miest.  

Ak by sa súčasné pravidlá kohéznej politiky nezmenili (čo je  však málo pravdepodobné), SR by v nasledujúcom viacročnom rámci na roky 2014 - 2020 získala z kohéznej  politiky viac prostriedkov ako v súčasnom viacročnom finančnom rámci na roky 2007 - 2014.

Z pohľadu SR je preto dôležité, aby kohézna politika zostala prioritou EÚ aj do budúcnosti a aby sa pravidlá  poskytovania kohéznej politiky nezmenili v neprospech SR, resp. aby možné negatívne dopady predpokladanej  reformy kohéznej politiky boli pre SR čo najnižšie.  

Kohézna politika bude patriť pri revízii rozpočtu EÚ k oblastiam, na ktoré bude nasmerovaná pozornosť s cieľom urobiť ich menej nákladnými a znížiť ich podiel na celkových výdavkoch EÚ.  SR by sa preto mala snažiť, aby predpokladané redukcie prostriedkov zasiahli iba, alebo hlavne, regióny viac rozvinutých a bohatších ČŠ, ktoré majú lepšie predpoklady a zdroje, aby regionálne disparity eliminovali vlastnými prostriedkami a mechanizmami.  

•	SR považuje kohéznu politiku za prioritnú oblasť, ktorá pre EÚ prináša vysokú pridanú hodnotu, osobitne pri znižovaní regionálnych rozdielov, posilňovaní sociálnej súdržnosti, rastu a zamestnanosti;

•	SR podporuje taký systém alokovania finančných prostriedkov kohéznej politiky, ktorý bude orientovaný hlavne na menej rozvinuté členské krajiny, nie na menej rozvinuté regióny, keďže vyspelejšie a bohatšie členské krajiny majú lepšie predpoklady a zdroje, aby regionálne disparity eliminovali vlastnými prostriedkami a mechanizmami.  

Výdavková kapitola 2: Riadenie a ochrana prírodných zdrojov

Rozhodujúcu časť tejto výdavkovej kapitoly tvorí spoločná poľnohospodárska politika (CAP). CAP po kohéznej politike predstavuje druhý najväčší zdroj prostriedkov pre SR z rozpočtu EÚ.  

Aj napriek skutočnosti, že CAP sa od svojho zavedenia postupne vyvíja, reformuje  a klesá jej relatívny podiel na celkových výdavkoch EÚ, je všeobecná podpora pre ďalšiu reformu CAP.  CAP je vystavená kritike z viacerých strán, že náklady na ňu sú stále vysoké a je vzdialená od potreby zvyšovania dlhodobej konkurencieschopnosti európskej ekonomiky.  

Veľkú úlohu v reforme CAP môžu zohrať rokovania z rámci WTO/Doha, v rámci ktorých by mohli byť dohodnuté oblasti poľnohospodárstva, ktoré EÚ už nebude môcť ďalej subvencovať (resp. bude môcť subvencovať v menšej miere). V rámci EÚ bude preto potrebné posúdiť rozsah pretrvávania podpory poľnohospodárstva v aj kontexte liberalizácie medzinárodného obchodu.  

V súvislosti s prípravou revízie rozpočtu EÚ má EK v pláne uskutočniť zhodnotenie stavu CAP, tzv. „health check“. Podľa dostupných informácií EK oficiálne  oznámi začiatok „health check“ 21. novembra 2007, po čom budú nasledovať konzultácie s členskými štátmi. 

Z hľadiska prípravy pozície SR k tejto výdavkovej kapitole by malo byť dôležitým prvkom, že podľa článku 143a Nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003 začne  SR v poslednom roku platnosti súčasného viacročného finančného rámca (v roku 2013) čerpať z rozpočtu EÚ priame platby vo výške 100%.  

•	SR podporuje diskusiu o reforme CAP, pričom podpora SR pre rozsah reformy CAP a budúce smerovanie CAP by mala byť  sformulovaná až po  vykonaní odvetvovej analýzy; 

•	SR za jednu z prioritných oblastí považuje posilňovanie rozvoja vidieka, vzhľadom na vysokú pridanú hodnotu pri znižovaní regionálnych rozdielov a pri posilňovaní sociálnej súdržnosti;

•	SR bude podporovať takú reformu poľnohospodárskych výdavkov, ktorá zabezpečí pre farmárov rovnakú štartovaciu čiaru a rovnaké podmienky v celej EÚ. 

Výdavková kapitola 3: Občianstvo, sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť 

Výdavková kapitola 3 rozpočtu EÚ pozostáva z dvoch podkapitol:
3a: Sloboda, bezpečnosť a spravodlivosť
3b: Občianstvo
Priority vymedzené v rámci tejto výdavkovej kapitoly vyplývajú priamo zo záujmov a očakávaní obyvateľov. Vychádzajú z presvedčenia, že Únia existuje na to, aby slúžila svojim obyvateľom a hrá úlohu ochrany obyvateľstva pred rôznymi rizikami.

•	SR podporuje posilňovanie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, osobitne v oblastiach boja proti organizovanému zločinu a ochrany vonkajších hraníc EÚ.  

Výdavková kapitola 4:  EÚ ako globálny partner

Výdavková kapitola 4 pokrývajú 3 základné politické ciele: EÚ a jej susedská politika, EÚ ako partner udržateľného rozvoja a EÚ ako globálny partner.

EÚ so svojimi 27 členskými krajinami, s viac ako 450 miliónmi obyvateľov a štvrtinou svetovej produkcie, získava značný vplyv na dlhodobé politické a ekonomické dianie určujúce prosperitu a stabilitu v Európe a na celom svete, ktoré bude vplývať na blaho a bezpečnosť Európanov. Medzi ekonomickou úrovňou EÚ a jej váhou v politike však existuje priepastný rozdiel. Rozšírenie EÚ  v rokoch 2004 a 2007 zaväzuje ešte k väčšej zodpovednosti k úlohe regionálneho lídra a globálneho partnera. EÚ by preto mala posilniť svoje kapacity na podporu ľudských práv, demokracie a práva, zamerať sa na boj proti chudobe, a to rovnako v susedskej, multilaterálnej a bilaterálnej politike, ktorá je smerovaná hlavne na udržateľný rozvoj a politickú stabilitu. V tejto súvislosti je potrebné zvýšiť prostriedky pre túto výdavkovú kapitolu. 

•	SR podporuje posilňovanie zahraničnopolitického postavenia a dôležitosti EÚ a s tým súvisiacu potrebu rastu prostriedkov pre túto oblasť;

•	SR podporuje posilnenie východnej dimenzie Európskej susedskej politiky so zameraním na krajiny Balkánu a bývalé sovietske republiky.

Výdavková kapitola 5:  Administratíva

Členské štáty EÚ sa v rámci svojich štátnych rozpočtov dlhodobo snažia zvyšovať efektívnosť administratívy s cieľom zvyšovania hodnoty za peniaze. Tento princíp je potrebné hlbšie presadiť aj pri administratívnych výdavkoch inštitúcií EÚ.

•	SR podporuje opatrenia, ktoré zabezpečia čo najefektívnejšie a najúčinnejšie využívanie administratívnych kapacít a prostriedkov.