KOMUNÁLNA REFORMA
Materiál pre verejnú diskusiu

Máj 2004

Obsah

1.	Dôvody pre komunálnu reformu na Slovensku				       3
2.	Rozdrobenie alebo združovanie –
- medzinárodné skúsenosti a teoretické argumenty				     10
3.	Návrh zásad komunálnej reformy na Slovensku				     15
4.	Návrh ďalšieho postupu								     21

Prílohy 

1.	Zahraničné príklady komunálnych reforiem					
2.	Legislatívne podmienky a predpoklady pre komunálnu reformu
3.	Súčasný stav medziobecnej spolupráce			
4.	Prehľad spoločných obecných úradov						

1.	DÓVODY  PRE KOMUNÁLNU REFORMU NA SLOVENSKU

1.1  Programové vyhlásenie vlády SR

Programové vyhlásenia doterajších slovenských vlád sa komunálnou reformou, a najmä spájaním obcí, špeciálne nezaoberali.  Tak je tomu aj v programovom vyhlásení súčasnej vlády. Na druhej strane je  pravdou, že sa v rámci niektorých častí programového vyhlásenia vláda zaviazala uskutočniť opatrenia, ktoré sa týkajú všetkých úrovní verejnej správy a teda aj obcí. Ide najmä o opatrenia v oblasti reformy verejných financií a reformy verejnej správy. 
Reforma verejných financií
Vláda sa zaviazala realizovať a aj realizuje opatrenia zamerané na zvýšenie efektívnosti využívania verejných zdrojov, a to sa týka aj hospodárenia obcí. Základným prvkom reformy verejných financií je zavedenie tvrdého rozpočtového obmedzenia v celom okruhu verejných financií, vrátane obcí a miest. 
Vláda chce posilniť postavenie, ale aj zodpovednosť územnej samosprávy pri poskytovaní služieb občanovi, a to najmä decentralizáciou verejných financií. Chce posilniť vlastné daňové príjmy obcí, pričom bude dbať na to, aby z tohto dôvodu neprišlo k zvýšenému celkovému daňovému zaťaženiu občanov a podnikateľských subjektov.
Reforma verejnej správy
Cieľom reformy verejnej správy je vytvoriť také právne prostredie pre rozvoj územnej samosprávy, ktorá zverenými kompetenciami a verejnými financiami dokáže utvárať podmienky pre harmonický rozvoj regiónov v podmienkach obdobných krajinám Európskej únie a podporovať iniciatívy územnej samosprávy smerujúce k medziobecnej a interregionálnej spolupráci.

1.2	 Projekt decentralizácie verejnej správy v rokoch 2003 – 2006

Uznesením č. 370/2003 schválila vláda SR Projekt decentralizácie verejnej správy 2003 – 2006, ktorého súčasťou je aj časť „Miestna samospráva“. V tejto časti sa hovorí:
„V súvislosti s presunom právomocí, ale aj zodpovednosti na obce a v súvislosti s deklarovaným zámerom vlády posilniť postavenie miestnej samosprávy, je potrebné doriešiť zabezpečovanie nových úloh. Ukazuje sa, že mestá nemajú a nebudú mať v súvislosti s decentralizáciou problémy organizačného charakteru, ale skôr problémy súvisiace s financovaním presunutých úloh. Pri presune rozsiahlych zriaďovateľských kompetencií na obce existujú problémy ich zabezpečovania malými obcami. Preto niektoré úlohy ostali v režime preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy (školstvo), alebo boli prenesené na vyššie územné celky (zdravotníctvo, kultúra, časť sociálnych vecí). Tento stav však diskriminuje mestá, schopné zabezpečiť mnohé z uvedených úloh. Ako dôvody, prečo nie je možné odovzdať viac úloh obciam, sa najčastejšie uvádzajú: veľký počet malých obcí, vysoký podiel výdavkov malých obcí na správu, kvalifikácia štatutárov malých obcí pre všetky úkony“. 
V záverečných odporúčaniach sa uvádza, že centrálna vláda má povinnosť voči občanom zabezpečiť funkčnosť a efektívnosť celej verejnej správy, t.j. aj na nižších úrovniach. Z hľadiska posúdenia ekonomických, ale aj demokratických kritérií sa pre Slovenskú republiku považuje v období 2003 – 2006 za najprijateľnejšie riešenie:
-	v rokoch 2003 – 2006 zabezpečovať samosprávnu pôsobnosť obcí formami uvedenými v zákone č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, t.j. spoluprácou obcí,
-	prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy zabezpečiť tak, že sa v zákonoch určia obce, ktorých úrady budú tieto úlohy zabezpečovať a nariadením vlády sa určia územné obvody ich pôsobnosti, pri rešpektovaní hraníc krajov,
-	vzhľadom na rozdielnosť sídelnej štruktúry riešiť diferencovaným spôsobom proces združovania a zlučovania obcí,
-	v časovom horizonte k najbližším komunálnym voľbám pripraviť „komunálnu reformu“, t.j. posúdiť možnosť a vhodnosť zlučovania obcí, resp. vytvárania väčších správnych jednotiek.

1.3	Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy (2000)

Obce s jednou úrovňou samosprávy
Koncepcia, schválená vládou SR v apríli 2000, odporúčala riešiť zabezpečovanie presunutých originálnych úloh na obce medziobecnou spoluprácou. Hospodárske, koordinačné a plánovacie služby (úlohy) mali byť zabezpečované prostredníctvom zmluvných vzťahov na báze súkromného práva (Obchodný zákonník) alebo cestou Občianskeho zákonníka. Výkon verejnej správy koncepcia odporúčala riešiť zmluvnou formou (pracovno-právne spoločenstvo, spoločný obecný úrad) alebo vytvorením účelového zväzu obcí. Zároveň koncepcia odporúčala zásah štátnych orgánov v prípade, ak obec nie je schopná povinné úlohy zabezpečiť sama a ak v stanovenej lehote nepristúpi k medziobecnej spolupráci. V takomto prípade vydá príslušný štátny orgán rozhodnutie, ktorým určí, ktorá obec bude túto agendu zabezpečovať a tiež výšku a spôsob náhrady, ktorá bude hradená z účtu obce, voči ktorej bolo rozhodnutie vydané. 
Koncepcia odporúčala zoznam obcí, ktoré by mohli plniť funkciu administratívnych centier. Ich výber prebehol na základe viacerých kritérií:
-	spádovosť, dostupnosť sídla, ktorá by pre občana nemala byť ďalej ako 15 km,
-	súčasná vybavenosť sídla (základná škola, zdravotníctvo,...),
-	minimálna veľkosť spádovej oblasti 5 000 obyvateľov,
-	rovnomernosť rozmiestnenia centier na území SR,
-	rešpektovanie hraníc vyšších územných celkov,
-	rešpektovanie doterajšieho vývoja osídlenia SR,
-	snaha o kontinuitu v zabezpečovaní verejnej správy.
Počet navrhovaných centier bol 169, neskôr Združenie miest a obcí Slovenska požadovalo zvýšenie počtu centier na 239. Priemerná veľkosť správnej jednotky by sa podľa návrhu koncepcie pohybovala okolo 32 000 obyvateľov, podľa návrhu ZMOS okolo 22 500 obyvateľov.

Mestá s dvomi úrovňami samosprávy
Bratislava
Koncepcia odporúčala, aby sa rešpektovalo znenie Ústavy SR, ktorá definuje, že právo na územnú samosprávu má územné spoločenstvo občanov, ktoré získalo štatút obce. To znamená, že mestské časti odvodzujú svoje právo na samosprávu od mesta. Bratislava je samostatný samosprávny územný celok a má postavenie obce. Mestské časti majú právnu subjektivitu, v osobitnom zákone sú definované ako právnické osoby (nie však obce) a na výkone samosprávy sa podieľajú v rozsahu, ktorý ustanovuje zákon o hlavnom meste (č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste Slovenskej republiky Bratislave v znení neskorších predpisov), t.j.  osobitný zákon a štatút mesta.
Koncepcia konštatovala nepresné vymedzenie pôsobností medzi mestom a mestskými časťami. Zároveň odporúčala zachovať právnu subjektivitu mestských častí, volené orgány, možnosť vlastniť majetok a hospodáriť s vlastným rozpočtom.
Koncepcia odporúčala výrazne redukovať počty poslancov na úrovni mesta. Tých je v súčasnosti na úrovni magistrátu a mestských častí celkom 476. Všetky kompetenčné a finančné vzťahy odporúčala riešiť v novom zákone o hlavnom meste Bratislave a novom štatúte mesta. V oblasti financovania mesta a mestských častí (štruktúra príjmov, zdroje príjmov, daňová právomoc, finančné vyrovnávanie) odporúčala koncepcia prispôsobiť sa všeobecne platným pravidlám v rámci návrhu systému verejných financií a finančný vzťah medzi mestom a mestskými časťami riešiť v zákone o hlavnom meste SR Bratislave. Zároveň koncepcia odporúčala pre mesto Bratislava vyčleniť osobitné finančné prostriedky z titulu jeho postavenia ako hlavného mesta SR.

Košice
Koncepcia konštatovala, že najväčším problémom mesta, počas platnosti zákona o meste Košice (č. 401 /1990 Zb. o meste Košice v znení neskorších predpisov) spôsobuje rozdrobenosť mesta na veľký počet mestských častí, pričom nie všetky spĺňajú podmienky pre ich existenciu a fungovanie. Doterajšie skúsenosti potvrdzujú, že je potrebné zvážiť redukciu ich počtu a mieru právnej subjektivity. V novom zákone o meste Košice sa uplatní zásada, že mesto ako obec rozhodne o svojom vnútornom členení, vnútornej organizácii a o vymedzení kompetencií. Financovanie mesta a mestských časť (štruktúra príjmov, zdroje príjmov, daňová právomoc, finančné vyrovnávanie) bude definované všeobecne platnými pravidlami v rámci návrhu systému verejných financií v decentralizovanej verejnej správe. Finančný vzťah medzi mestom a mestskými časťami bude určený zákonom o meste Košice. Rovnako ako v Bratislave  považujeme počet poslancov  mesta a mestských častí za vysoký, v súčasnosti 494 poslancov.

1.4  Závery z analýzy miestnej samosprávy na Slovensku

Sídelná štruktúra
sa vyznačuje výraznou rozdrobenosťou a veľkým podielom malých obcí (obce do     1 000 obyvateľov tvoria 69% všetkých obcí, ale žije v nich iba 16% populácie). Táto štruktúra je dôsledkom dvoch veľkých procesov prebiehajúcich na Slovensku v druhej polovici 20. storočia. Počas socializmu sa znížil počet obcí v rokoch 1950 – 1989 z 3 344 na 2 694. Po roku 1990 nastala výrazná fragmentácia a počet obcí sa zvýšil na 2 891. Odborné diskusie po roku 1990 sa ustálili na minimálnej veľkosti obcí medzi 3 000 – 5 000 obyvateľov, ale zlé skúsenosti z násilného procesu v rokoch 1950-1989 bránili realizácii.
Otázka veľkosti miestnej samosprávy sa stala v mnohých štátoch predmetom vážnej diskusie, a to najmä z dôvodu, že malé samosprávy nemôžu vykonávať dôležité miestne služby, limitujú proces decentralizácie, spôsobujú negatívne externality pre väčšie sídelné jednotky (využívajú služby v inej obci, ale žijú a platia dane inde, tzv. free – rideri). Do roku 2002, t.j. do zahájenia skutočnej decentralizácie, sa problematika združovania, resp. zlučovania obcí nejavila ako zásadný problém ani na Slovensku. Občas sa síce táto téma objavila na konferenciách, ale nebola predmetom sústredenej diskusie aj na politickej úrovni. Až po presune kompetencií v rokoch 2002 – 2003 na obce a po postupnej zmene financovania obcí (normatívy v školstve, fiskálna decentralizácia) sa o tejto problematike začína čoraz viac diskutovať.

Tabuľka 1
Veľkostná štruktúra obcí SR v roku 1996
Veľkostná kategória	Obce	obyvatelia	
	Počet	%	počet miest	počet	%	kumulatívne %	
do 199	382	13,31	0	49 003	0,91	0,91	
200 – 499	824	28,70	0	285 061	5,30	6,21	
500 – 999	765	26,65	0	544 574	10,12	16,33	
1 000 – 1 999	534	18,60	2	751 235	13,97	30,30	
2 000 – 4 999	242	8,43	19	710 414	13,21	43,51	
5 000 – 9 999	52	1,81	43	364 392	6,77	50,28	
10 000 – 19 999	31	1,08	31	444 535	8,26	58,55	
20 000 – 49 999	30	1,04	30	883 389	16,42	74,97	
50 000 – 99 999	9	0,31	9	652 435 	12,13	80,10	
100 000 a viac	2	0,07	2	693 894	12,90	100,00	
Spolu	2871	100,00	136	5 378 932	100,00		

Hospodárenie a ekonomika poskytovaných služieb
Menšie samosprávy sú závislé na transferoch zo štátneho rozpočtu (fiskálna decentralizácia môže túto situáciu v časti obcí zmeniť k väčšej nezávislosti na štátnom rozpočte, ale v časti obcí sa táto závislosť ešte zvýši). Bežné výdavky malých obcí narastajú na úkor kapitálových a u menších obcí sa znižuje možnosť získať cudzie zdroje. Personálne výdavky tvoria najväčšiu položku bežných výdavkov miestnych rozpočtov. Na celkových výdavkoch sa podieľajú 16,1%, na bežných výdavkoch miestnych rozpočtov 25,2%. 
Správa obcí, fungovanie obecných úradov a výdavky na volených predstaviteľov tvoria 21,4% miestnych výdavkov. Ďalšími významnými výdavkami sú: bývanie (13,7%), doprava (10,7%) a miestne hospodárstvo (9,7%). Analýza výdavkov miestnych rozpočtov ukázala, že menšie obce (do 1 000 obyvateľov) majú značne vyššie jednotkové náklady ako obce s viac obyvateľmi. Správa obecných úradov jasne ukazuje na nedostatok ekonomickej udržateľnosti najmä obcí menších ako        1 000 obyvateľov, keď pohltí 42 - 49 % ich celkových výdavkov. Toto potom limituje zdroje na plánovanie, technickú a sociálnu infraštruktúru, finančnú participáciu na úveroch, resp. kofinancovaní fondov EÚ. Zároveň to vytvára neustály tlak na špecifické vládne dotačné programy. Kapitálové výdavky na jedného obyvateľa klesajú s narastajúcou veľkosťou obce. Výdavky spojené s pôžičkami naopak s veľkosťou obce rastú. 

Tabuľka 2
Výdavky na správu obecných úradov v roku 2000  
Veľkostná kategória, tis. obyv.	Do 0,5	0,5- 1,0	1,0-2,0	2,0-3,0	3,0-4,0	4,0- 5,0	5,0- 10,0	10,0-20,0	20,0-50,0	50,0-100,0	Nad 100,0	Priemer
SR	
Podiel na výdavkoch  v %	48,9	42,2	34,9	27,98	30,36	28,84	22,73	20,57	18,80	12,52	8,35	20,59	

Medziobecná spolupráca
Právna úprava medziobecnej spolupráce existuje od roku 1990, v roku 2001 bola novelizáciou zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov podrobnejšie upravená. V súčasnosti existuje široká paleta spolupráce obcí, najmä v oblasti hospodárskej, plánovacej a koordinačnej. Menej v oblasti administratívnej. Zmena nastala po presune kompetencií v rokoch 2002 – 2004 a najmä po prenesení pôsobnosti štátnej správy na úseku stavebného konania, čo iniciuje výraznejšiu mieru medziobecnej spolupráce, najmä k vzniku spoločných obecných úradov. Rozhodujúcimi faktormi pre vznik spoločných obecných úradov sú: poloha, tradícia spolupráce a veľkosť obcí. Je možné pozorovať menšiu ochotu väčších miest vytvárať spoločné obecné úrady s priľahlými obcami (podrobnejšie v prílohe 3).

1.5  Závery z komparácie problematiky miestnych samospráv v niektorých postkomunistických štátoch

Empirické pozorovania, aj teoretické úvahy naznačujú existenciu niekoľkých možností usporiadania územnej organizácie miestnych samospráv. 

Tabuľka 3
 Možnosti územnej organizácie na miestnej úrovni

	Veľkosť samosprávy	Ako je poskytovaná väčšina dôležitých miestnych funkcií	
1	Malá	Malý rozsah kompetencií miestnej samosprávy, väčšina služieb poskytovaná štátnou správou	
2	Malá	Obmedzené funkcie obcí a malých miest, niekoľko služieb poskytovaných väčšími mestami pre obyvateľov okolitých sídiel (formálne samostatné samosprávy)	
3	Malá	Široký rozsah kompetencií miestnych samospráv, niekoľko služieb poskytovaných na základe zmluvných vzťahov – contracting-out, alebo nakupovanie od blízkeho väčšieho mesta	
4	Malá	Malé kompetencie základnej úrovne samospráv, vyššia úroveň samosprávy zodpovedá za väčšinu základných funkcií	
5	Malá	Široký rozsah kompetencií poskytovaných dobrovoľnou spoluprácou miestnych samospráv	
6	Veľká	Široký rozsah funkcií, ktoré môžu byť poskytované vďaka konsolidovaným (amalgamizovaným, zlúčeným) miestnym samosprávam	
Empirický dôkaz uvedený v štúdii naznačuje, že určitá miera územnej amalgamizácie by mala pozitívny dopad na ekonomický výkon miestnej samosprávy. Často sa však tento zisk spája so stratou demokracie. Autonómia malých obcí je vnímaná ako veľmi dôležitá hodnota, hoci v praxi je táto autonómia viac symbolická ako reálna. Na druhej strane, rozdrobený systém určite pomáhal  budovať miestnu demokraciu v štátoch strednej a východnej Európy. V týchto štátoch, kde si demokratické hodnoty vyžadujú opatrnú kultiváciu, je veľmi ťažké odmietnuť tento argument. Napredovaním demokratických pravidiel však stráca tento argument na váhe.

Ponechanie malých obcí
V prípade rozhodnutia v prospech ponechania rozdrobeného osídlenia existuje viacero riešení, uvedených v tabuľke 3. 
Alternatíva 1 je vzhľadom na rozsah už decentralizovaných kompetencií na Slovensku nereálna  a aj ťažko akceptovateľná pre tých, čo sú presvedčení o potrebe miestnej demokracie. Existencia potrebnosti miestnej samosprávy v takejto alternatíve bola a je otázna.
Alternatíva 2 má jednu základnú nevýhodu a tou je narušenie demokratickej zodpovednosti (princípy politickej a fiskálnej ekvivalencie). Obyvatelia malých obcí sú hrdí na to, že majú vlastnú samosprávu, ale ich predstavitelia majú minimálny dosah na väčšinu podstatných služieb a zároveň nevolia orgány susedného mesta. Takže nemajú demokratický dosah na formu, akým spôsobom sú vykonávané rozhodujúce služby. Neexistuje priame prepojenie medzi daňami a poskytovanými službami. Mesto poskytuje služby okoliu, pričom ich financuje zo svojich vlastných zdrojov na úkor trvalo bývajúcich obyvateľov. Takáto situácia podrýva pravidlo zdravej demokracie.
Alternatíva 3 je s najväčšou pravdepodobnosťou v súčasnosti v štátoch strednej a východnej Európy nereálna. Trh miestnych služieb je tak nerozvinutý vo vidieckom osídlení, že nemožno očakávať jeho kontraktovanie súkromným sektorom. Zároveň sa ukazuje (príkladom sú aj spoločné obecné úrady), že obce nie sú príliš naklonené vstupovaniu do medziobecných zmluvných vzťahov za účelom nákupu služieb od inej obce. Najčastejšie rokovania stroskotávajú a obyvatelia používajú služby susedných samospráv ako tzv. free – rideri.
Alternatíva 4, pôvodne prichádzajúca do úvahy aj na Slovensku, stratila svoje opodstatnenie po odmietnutí väčšieho počtu VÚC a po rozsiahlej decentralizácii kompetencií v rokoch 2002 – 2003. Táto možnosť bola hodná uvažovania najmä z dôvodu, že je ľahšie realizovateľná ako dobrovoľná spolupráca obcí.
Alternatíva 5 sa zdá byť najširšie akceptovateľná, najmä starostami obcí. Pre realizáciu dobrovoľnej spolupráce platí:
-	potreba vhodného legislatívneho prostredia umožňujúceho rôzne formy spoločných podnikov,
-	ťažšia dosiahnuteľnosť transparentnosti a demokratickej zodpovednosti v združeniach ako v jednotlivých samosprávach,
-	centrálna vláda musí stanoviť jasný systém podpory spolupráce obcí, ako aj demotivácie malých samospráv neochotných pristúpiť na spoločné poskytovanie služieb (tam, kde to neexistuje, sú malé obce väčšinou neochotné spolupracovať).
Uzatváranie zmlúv má, podľa obhajcov tohto riešenia výhodu v tom, že každá samospráva môže dobrovoľne opustiť konzorcium a to ho núti chovať sa zodpovedne a udržiavať miestne kompetencie u najmenších obcí, namiesto toho, aby ich prenieslo na vyššiu územnú jednotku. Prax však ukazuje, že tomu tak nie je. Spolupráca je komplikovaná, má organizačné a politické náklady a skúsenosti z väčšiny európskych štátov naznačujú, že sa takmer nikdy neuskutočňuje automaticky a spontánne. Kdekoľvek sa nájdu fungujúce príklady spolupráce, vždy sú podporované (stimulované) centrálnymi vládami (Francúzsko, Maďarsko). Mnohí experti tvrdia, že spolupráca by mala byť povinná, ak sa všetky obce nezúčastnia spolupráce dobrovoľne. Toto stanovisko prezentuje v niektorých  svojich materiáloch aj ZMOS. Potom je však namieste otázka, aký je rozdiel medzi existenciou malých obcí s povinnou spoluprácou pri poskytovaní služieb a vytvorením municipalít. 
Na základe analýzy slovenských a zahraničných skúseností nepovažujeme dobrovoľnú medziobecnú spoluprácu za vhodný spôsob naplnenia stanovených cieľov. Aj na Slovensku sa v súčasnosti začínajú ozývať hlasy o „motivácii“ zo strany centrálnej vlády pre rozbehnutie a urýchlenie spolupráce obcí. I keď je to možným riešením, považujeme ho za nespravodlivé, nestabilné a nezabezpečujúce trvalo udržateľný rozvoj územia.

Územná amalgamizácia (zlučovanie obcí ) - bez zániku identity obce
Zlučovanie obcí je možné realizovať formou spojenou so zánikom pôvodných obcí, resp. bez zániku pôvodných obcí. Vzhľadom na historický vývoj na Slovensku, jeho charakter, ale aj spätosť občanov so svojimi obcami, neodporúčame vôbec diskutovať o alternatíve zlučovania obcí spojenou s ich zánikom. 
V prípade existencie politickej vôle pristúpiť k tomuto kroku, alternatíva 6 v tabuľke 3,  je potrebné:
-	zabezpečiť ochranu identity spájaných obcí, pretože identifikácia obyvateľov s menšou územnou jednotkou je hodnota, ktorú je potrebné chrániť. Riešením je symbolická politická reprezentácia na úrovni dediny,
-	v spojených obciach decentralizovať zodpovednosť za niektoré funkcie a zveriť ich jednotlivým dedinám,
-	zvoliť taký volebný systém (väčšinový systém s jednomandátovými volebnými obvodmi), aby zabránil dominancii jedného mesta a aby zabezpečil vyrovnanú reprezentáciu geografických záujmov,
-	zabezpečiť dostupnosť miestnej administratívy. Riešením je ponechať v každej dedine pobočku obecného úradu, ktorá nemusí byť otvorená denne, ale musí byť dostatočne prístupná, aby slúžila miestnym obyvateľom. Toto riešenie je vďaka rastúcej dostupnosti internetu a iných počítačových technológií dnes technicky čoraz dostupnejšie, napriek tomu, že to neplatí plošne.

Vzhľadom na súčasný stav v procese decentralizácie na Slovensku do úvahy  prichádzajú, z nášho pohľadu, iba alternatívy  5 alebo 6.

2.	ROZDROBENIE ALEBO ZDRUŽOVANIE - medzinárodné skúsenosti a teoretické argumenty

Organizácia štátu (miestna samospráva je súčasťou štátu) na nižších úrovniach a optimálna veľkosť správnej jednotky je jedným z najviac diskutovaných problémov.  Diskusie a návrhy na riešenie tejto témy by sme našli už v práci klasických filozofov (napr. Platón považoval za ideálny počet obyvateľov mesta        5 040). Ani v súčasnosti neexistuje jednotný názor na veľkosť miestnych správnych (najčastejšie samosprávnych) jednotiek, o čom svedčí prehľad v tabuľke 4.

Tabuľka 4
Priemerná veľkosť miestnych samospráv vo vybraných európskych štátoch
 (poradie podľa priemernej  veľkosti obcí)
Štát	%obcí pod 1000 obyvateľov	Priemerný počet obyvateľov	Priemerná rozloha obce v km2	
Anglicko a Wales	0	123 000	533	
Litva	0	66 000	1166	
Juhoslávia	0	49 500	487	
Bulharsko	0	35 000	432	
Švédsko	0	29 500	1595	
Holandsko	0,2	20 500	60	
Dánsko	0	18 000	150	
Poľsko	0	16 000	130	
Macedónsko	3	15 800	209	
Slovinsko	3	10 300	106	
Albánsko	0	10 000	77	
Fínsko	5	10 500	730	
Nórsko	4	9 000	710	
Chorvátsko	3	8 800	104	
Rumunsko	2	7 600	81	
Taliansko	24	6 500	38	
Estónsko	9	5 700	178	
Španielsko	61	5 000	60	
Ukrajina	n.a.	4 600	56	
Lotyšsko	32	4 300	115	
Maďarsko	54	3 300	32	
Slovensko	68	1 900	17	
Česká republika	80	1 700	13	
Francúzsko	77	1 300	15	

Rozdiely sú vysvetliteľné najmä historickým dôvodmi a zotrvačnosťou priestorovej organizácie sídelnej štruktúry. V niektorých štátoch sa akákoľvek zásadná zmena stretáva s odporom (Francúzsko), naopak v mnohých štátoch prebehli radikálne zmeny relatívne nedávno, v 20. storočí (severské štáty, Poľsko, niektoré spolkové krajiny v SRN,...). 
Štrukturálne zmeny počas 20. storočia viedli v európskych štátoch obyčajne k zväčšovaniu samosprávnych jednotiek, pričom pokračovanie fragmentácie bolo nezvyčajným javom.  Až v 80-tych a 90-tych rokoch 20. storočia sa opäť začali objavovať teoretické argumenty v prospech územne fragmentovaných systémov miestnej samosprávy.
V postkomunistických štátoch, najmä v 70–tych rokoch, začal proces znižovania počtu správnych jednotiek. Demokratizačný proces však tento trend vo viacerých štátoch zvrátil a začiatok 90-tych rokov bol poznačený územnou fragmentáciou. Počet obcí narastal, ako reakcia na násilnú amalgamizáciu v 70–tych rokoch. V Maďarsku o skoro 100%, v Českej republike o 50%, na Slovensku o takmer 20% (1990 – 2000 + 217 obcí). Naopak, v Poľsku narástol počet obcí iba o cca 5% a v Bulharsku a Rumunsku vôbec.  V mnohých štátoch je veľký počet maličkých obcí do 100 obyvateľov (v ČR takmer 10%, na Slovensku takmer 4%) a obce do 500 obyvateľov tvoria v Českej republike takmer 60% a na Slovensku viac ako 40%. Naproti tomu v Poľsku nemá ani jedna obec menej ako 1 000 obyvateľov. Pre zastavenie procesu fragmentácie bolo potrebné prijať zákonné úpravy. Napríklad novelou zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, bola na Slovensku výrazne obmedzená možnosť vzniku nových obcí a zamedzený vznik nových obcí s menej ako 3 000 obyvateľmi.

Argumenty pre a proti malým a veľkým samosprávam
Keating (1995) uvádza, že diskusia o optimálnej veľkosti miestnych samospráv sa obyčajne zameriava na štyri dimenzie:
1.	ekonomická efektívnosť - aká veľkosť môže poskytovať najviac služieb za čo najmenšie náklady
2.	demokracia – aké štruktúry môžu najlepšie zabezpečiť verejnú kontrolu samosprávy a primeranú zodpovednosť
3.	distribúcia – aké štruktúry poskytujú najrovnomernejšie rozloženie služieb a daňového zaťaženia
4.	rozvoj – aké štruktúry majú najlepšie vybavenie na podporu ekonomického rastu

Tabuľka 5
Argumenty pre a proti malým obciam 
Za spájanie	Za zachovanie rozdrobenosti	
V mnohých miestnych službách platí teória ekonomiky z rozsahu – náklady poskytovania služieb sú nižšie a množstvo služieb väčšie	Kontakty medzi poslancami a občanmi sú oveľa bližšie a politici sú viac zodpovední voči miestnym komunitám v malých obciach	
Obyvatelia malých obcí využívajú služby v  jednej obci, pričom bývajú a platia dane v inej obci, resp. v rámci prerozdeľovania transferov aj malé obce dostávajú podiel na poskytovanie týchto služieb. Pritom malé obce nechcú tieto služby spolufinancovať	V malých jednotkách môžu občania voliť svojimi nohami, t.j. migrujú tam, kde je pomer daní, ktoré platia a poskytovaných služieb čo najviac podobný ich osobným preferenciám. Rozdrobenosť znižuje náklady migrácie a zvyšuje šance redukcie medzery medzi miestnymi politikami a preferenciami jednotlivých obyvateľov	
Veľké samosprávy môžu poskytovať viac funkcií, čo môže viesť k väčšiemu záujmu verejnosti a participácii v miestnej politike	Malé komunity sú homogénnejšie a je jednoduchšie implementovať politiky, ktoré uspokoja preferencie väčšiny obyvateľstva	
Územná konsolidácia poskytuje viac miesta pre záujmové skupiny, reprezentujúce pluralitnú spoločnosť	V malých komunitách je viac motivačných faktorov pre spoluúčasť obyvateľov a počet obyvateľov na 1 poslanca je výrazne nižší	
Vo veľkých samosprávach je väčšia možnosť silnej občianskej spoločnosti	Malé samosprávy sú menej byrokratické	
Veľké samosprávy umožňujú podporu miestnemu ekonomickému rozvoju	Argument ekonomiky z rozsahu je irelevantný, pretože zodpovednosť za službu možno oddeliť od jej reálneho poskytovania (kontrahovanie do súkromného sektora, privatizácia verejných služieb,....)	
Argumenty zástancov rozdrobenosti založené na „komunitných“argumentoch sú veľmi idealistické, pretože viac ľudí sa zaujíma o to, či dostane kvalitné a lacné služby a menej o participáciu na každodennom rozhodovaní a formulovaní miestnych politík	Rozdrobenosť podporuje experimentovanie a inováciu	

Nie všetky argumenty však možno chápať iba z pohľadu veľkosti. Napríklad ak sa tvrdí, že malé obce majú menej vyvinuté nátlakové skupiny, alebo slabší mediálny systém, tak to nie je preto, že sú malé, ale preto, že sú vidiecke.

V akom vzťahu je veľkosť obce a demokracia a ako ovplyvňuje veľkosť obcí náklady poskytovania miestnych služieb a rozvoj
Existuje mnoho empirických analýz s protichodnými závermi. Niektoré prišli k poznaniu, že existuje vzťah medzi veľkosťou samosprávy a participáciou občanov na verejnej správe (Verba a Die 1972, Newton 1982,...), iné dospeli k opačnému záveru (Dahl, Tufte 1973, Mouritzen 1991).
Z porovnávacej analýzy Veľkej Británie a Nórska vzišlo, že komunálne voľby lákajú viac kandidátov vo väčších samosprávach, čo sa interpretuje ako väčší záujem o miestnu politiku. To nepriamo potvrdzuje správa Rady Európy o strednej Európe, ale aj realita na Slovensku, kde sa uvádza medzi problémami s miestnou demokraciou ťažkosť nájsť dosť obyvateľov ochotných stať sa členmi obecných zastupiteľstiev v malých obciach. 
Z analýz tiež vyplynulo, že kontaktovanie miestneho politika, miestnej administratívy a z časti aj účasť na verejných zhromaždeniach je väčšia v malých obciach, ako vo veľkých. Pričom však analýza ukazuje tiež to, že v najmenších obciach (menej ako 1 000 – 2 000 obyvateľov) je participácia nízka.
Na analýze skutočnosti v Holandsku, Dánsku, Nórsku a Veľkej Británii sa preukázalo, že dôvera v miestnych politikov je významne a záporne korelovaná s rastúcou veľkosťou miest. 
Vo Švédsku dospeli v rámci prieskumu pred a po amalgamizácii (zlučovaní) obcí k zisteniu, že vzrástla intenzita miestneho politického života a orientácia obyvateľstva na problémy miestnej politiky, ale osobná známosť medzi obyvateľmi a miestnymi politikmi poklesla.
Aj väčšina výskumov, posudzujúca náklady poskytovaných služieb a jeho efektivity vedú opätovne k rôznym záverom.  Mnohé sa zhodujú v tom, že väčšia veľkosť zvyšuje kapacitu miestnej administratívy podporovať ekonomický rozvoj územia. Avšak aj tento názor je spochybňovaný. Rovnako vo vzťahu k poskytovaniu administratívnych služieb sú závery rôzne. V pomerne málo štátoch (Taliansko, Dánsko, Nórsko) sa pokúsili definovať minimálnu veľkosť samosprávy – 5 000 obyvateľov, v Holandsku a Švédsku analýzy viedli ešte k väčšiemu počtu – asi 8 000 obyvateľov.
Rozporuplnosť faktov a iné zistenia vedú zatiaľ k záveru, že veľkosť miestnej samosprávy je oveľa menej dôležitá pre rôzne dimenzie kvality samosprávy, než sa vo všeobecnosti predpokladá.

Aplikácia niektorých teoreticko – praktických skúseností Európy na postkomunistické štáty
1.	ekonomika z rozsahu
Argument môže byť použitý pre mnohé miestne služby. Je však potrebné zvážiť aj to, či slabá vybavenosť infraštruktúrou nespochybní prípadné benefity väčšieho rozsahu, najmä vo vidieckom prostredí. Príkladom môže byť školstvo: väčšie školy môžu poskytnúť deťom lepšiu kvalitu vzdelávania, ale deti so slabým alebo neexistujúcim dopravným spojením môžu priniesť ďalšie problémy, ktoré zatienia očakávané benefity. Obdobne to môže byť pri administratívnych službách a dochádzke za nimi. Preto je potrebné pred rozhodnutím uskutočniť analýzu výhodnosti alternatívnych riešení. Napriek uvedenému, z dostupných prác však existuje jasný argument, že aj v  tranzitívnych štátoch  funguje ekonomika z rozsahu.
Uvádza sa aj argument možného dosiahnutia ekonomiky z rozsahu zabezpečovaním súkromnými spoločnosťami, bez vplyvu na veľkosť obce. Tu sa otvára otázka, či je trhové prostredie dostatočne rozvinuté a či môže platiť teória verejného výberu.
2.	free – riders, alebo veľkosť obsluhovaného územia
Táto teória úzko súvisí so spôsobom financovania, s finančnými zdrojmi samosprávy. V súčasnom systéme prerozdeľovania centrá osídlenia z časti doplácali na denne prítomné a prechodne bývajúce obyvateľstvo. Väčší objem zdrojov bol prerozdeľovaný podľa počtu trvalo bývajúcich obyvateľov, pričom z analýzy 38 miest na Slovensku (1996) vyplynulo, že počet obsluhovaných ľudí bol o 20 – 40% väčší ako počet trvalo bývajúcich obyvateľov. Táto situácia sa dá zmeniť  fiskálnou decentralizáciou a zmenou kritérií prerozdeľovania transferov zo štátneho rozpočtu (zavedením koeficientu veľkostnej kategórie obcí).
3.	organizácia záujmových skupín a diverzifikované formy participácie vo veľkých samosprávach
Poznatky máme zatiaľ najmä zo skúseností západných demokracií, pričom ich aplikácia na územie postkomunistických štátov je skôr ojedinelá. Rozvoj miestnych, regionálnych médií (tlač, TV) bude mať veľký význam, pričom tento faktor môže pracovať v prospech väčších samosprávnych jednotiek. 
4.	blízkosť a otvorenosť autorít v malých obciach
Môže mať v postkomunistických štátoch  väčší význam, ako v západných demokraciách. Nedostatok demokratických tradícií a politická kultúra môžu spôsobiť, že občianska kontrola verejných autorít môže byť zložitá vo veľkých, viac anonymných komunitách. Naplnením demokratických princípov tento argument stráca na váhe. Zároveň blízkosť autorít v malých obciach zvyšuje možnosť korupcie (najmä rodinkárstva), konfliktu záujmov a nadmernej tolerancie k prešľapom samosprávy.
5.	volebný systém
Motivácia občianskeho záujmu je zahrnutá aj vo volebnom systéme. Väčšinový volebný systém, najlepšie s jednomandátovými volebnými obvodmi, zabezpečuje vyrovnanejšie územné zastúpenie a preto aj v prípade spájania obcí je vhodné, aby každá spájaná obec mala zastúpenie v novovzniknutom zastupiteľstve väčšej obce.

6.	hlasovanie nohami
Túto teóriu je potrebné brať s rezervou najmä v štátoch s nízkou priestorovou mobilitou z rôznych dôvodov (nedostatok bytov,....). Aj dôvod migrovať kvôli nižším daniam nie je v súčasnosti na území SR relevantný.

Postoje starostov k spájaniu obcí
V roku 1997 bol uskutočnený prieskum medzi starostami Poľska, Českej republiky a Slovenskej republiky zameraný na ich názor na spájanie obcí, z rôznych dôvodov.  Z prieskumu vyplynulo, že najnegatívnejší názor majú opýtaní starostovia zo Slovenska, pričom medzi najdôležitejšie dôvody uviedli:
-	zvýšili by sa konflikty medzi obyvateľmi,
-	znížila by sa podpora miestnej demokracie,
-	vzťah medzi poslancami a obyvateľmi by bol komplikovanejší.

Argumenty hodnotené starostami možno rozdeliť do dvoch skupín: vychádzajúce z reformnej teórie (za spájanie) a odvolávajúce sa na lokalizmus, resp. verejný výber (za rozdrobenosť).  Postoje starostov v prospech reformnej teórie sú podporované iba starostami v Poľsku, aj to nie presvedčivo. 

Tabuľka 6
Názory na argumenty za spájanie sa obcí
	Poľsko	Česká republika	Slovenská republika	
Primeraná veľkosť obce / počet obyvateľov	16 000	1 700	1 900	
Celkový názor	- 0.85	- 0.72	- 1.24	
Podmienky pre miestnu demokraciu	- 0.61	- 0.70	- 0.78	
Efektívnejšie poskytovanie služieb	+ 0.16	- 0.05	- 0.11	
Redukcia konfliktov medzi časťami obce	- 1.27	- 1.03	- 1.06	
Nárast rozsahu služieb poskytovaných samosprávou	+ 0.04	- 0.05	- 0.04	
Spravodlivá distribúcia služieb medzi obyvateľstvom	- 0.53	- 0.56	- 0.52	
Stimuluje kontakty medzi občanmi a poslancami	- 0.82	- 0.94	- 0.82	
Nárast miestnej autonómie	+ 0.26	- 0.08	- 0.17	
Napomáha adaptácii služieb na miestne potreby	+ 0.10	- 0.13	- 0.03	
Zväčšuje solidaritu medzi obyvateľmi	- 0.86	- 0.64	- 0.66	
Zväčšuje politické zapojenie obyvateľov	- 0.55	- 0.38	- 0.11	
Redukuje potrebu štátnych transferov	+ 0.02	- 0.22	- 0.29	
Argumenty reformnej teórie (spájanie) – spolu	+ 0.04	- 0.16	- 0.22	
Argumenty verejného výberu (rozdrobenosť) – spolu	- 0.67	- 0.62	- 0.56	
Hodnotenie: odpovede boli v škále –2 - +2, kde –2 znamená, že argument je úplne nepresvedčivý (spájanie by situáciu zhoršilo), 0 je neutrálny, a +2 je argument presvedčivý, v prospech spájania. Hodnoty menšie ako 0 znamenajú záporný prístup k spájaniu a hodnoty väčšie ako 0 kladný prístup.

Je potrebné zdôrazniť, že do prieskumu boli zapojení iba starostovia obcí. Názory obyvateľov skúmané neboli.

3.  NÁVRH ZÁSAD KOMUNÁLNEJ REFORMY

3.1	  Mestá s dvojúrovňovou samosprávou (Bratislava, Košice)

1.  Na základe  ekonomickej, legislatívnej a demokratickej analýzy súčasného stavu, na základe porovnania s vývojom v iných porovnateľných zahraničných mestách, ale aj na základe snahy 
-	zvýšiť fiskálnu a odbornú kapacitu oboch miest,
-	znížiť počet volených zástupcov a zvýšiť individuálnu zodpovednosť na úkor kolektívnej zodpovednosti,
-	odstrániť duplicity medzi mestom a mestskými časťami,
-	znížiť počet zamestnancov,
-	zvýšiť transparentosť rozhodovania, poskytovania služieb a financovania v rámci mesta,
-	zvýšiť kvalitu služieb,
-	posilniť ekonomický potenciál miest a zlepšiť podmienky pre vytvorenie  nových pracovných príležitostí

je cieľom navrhovanej zmeny prehodnotiť usporiadanie dvojúrovňovej samosprávy v meste, pri výraznom posilnení zodpovednosti a právomoci mesta na úkor mestských častí, prerozdelením kompetencií a definovaním nového systému financovania v rámci mesta a tak dosiahnuť lepšie možnosti rozvoja.

2. Dosiahnutie uvedeného cieľa je možné v mestách Bratislava a Košice zachovaním dvojúrovňovej samosprávy alebo vytvorením iba jedinej úrovne samosprávy.

3. V prípade Bratislavy rozhodnutie súvisí aj s riešením osobitného postavenia hlavného mesta a jeho vzťahu k vyššiemu územnému celku. V prípade prevzatia kompetencií VÚC mestom Bratislava (vytvorenie samostatného VÚC Bratislava) sa javí ako vhodnejší spôsob zachovať dvojúrovňovú samosprávu a zachovať mestské časti. V prípade ponechania Bratislavy na úrovni krajského mesta je možné uvažovať s jednoúrovňovou samosprávou.

4. V oboch prípadoch je potrebné pristúpiť k zásadnému zníženiu počtu volených poslancov miestnej samosprávy. Je možné využiť zákon o obecnom zriadení a určiť počet poslancov podľa kategórie nad 100 000 obyvateľov (23 – 41 poslancov) pre obe mestá. Odporúčame, aby pritom každá pôvodná mestská časť mala v zastupiteľstve svojho zástupcu. Väčšinový volebný systém ostane zachovaný s tým , že považujeme za vhodné zvážiť aplikáciu iba jednomandátových volebných obvodov.

Zachovanie dvojúrovňovej samosprávy 
5. V prípade zachovania dvojúrovňovej samosprávy (mesto – mestské časti) je možné realizovať reštrukturalizáciu vzťahov pri zachovaní súčasného počtu mestských častí,  alebo znížením počtu súčasných mestských častí.

6. V oboch prípadoch je potrebné, aby do samostatnej pôsobnosti mesta patrili záležitosti, ktoré do jej správy zveruje osobitný zákon (zákon o hlavnom meste SR Bratislave, zákon o meste Košice) alebo ktoré sú osobitným zákonom zverené obciam. Mestá následne upravia svoje vnútorné pomery vo veciach správy mesta Štatútom. Najdôležitejšie otázky upravené štatútom budú vymenované aj v zákone. Do samostatnej pôsobnosti mesta by patrili záležitosti (kompetencie) taxatívne vymedzené v zákone. Mesto môže Štatútom zveriť mestským častiam predovšetkým rozhodovanie o niektorých majetkovoprávnych otázkach (úkonoch) stanovených v zákone.

7.  V oboch prípadoch je potrebné nanovo rozdeliť kompetencie, aj vo väzbe na proces decentralizácie kompetencií a na navrhovaný systém financovania obcí, ktorý uvažuje s tým, že miestne dane budú príjmom mesta a nie mestských častí, ako to bolo doteraz v prípade dane z nehnuteľnosti. Rovnako partnerom štátu pri prerozdeľovaní výnosu dane z príjmov fyzických osôb je mesto a nie mestská časť.

8.  V prípade reštrukturalizácie v rámci pôvodného počtu mestských častí je možné zrušiť zastupiteľstvo mestských častí a ponechať iba funkciu starostu. V rámci volebného systému budú mať v mestskom zastupiteľstve zastúpenie všetky mestské časti (ide o reprezentatívnu funkciu starostu).

9. V prípade zníženia počtu mestských častí je potrebné: zmeniť štruktúru ostávajúcich úradov, zjednotiť systém miestnych daní a poplatkov, zlúčiť majetok, doriešiť účasti v spoločnostiach, zjednotiť existenciu rozpočtových, príspevkových a neziskových organizácií súčasných mestských častí, navrhnúť nové rozpočty, doriešiť úvery, doriešiť participáciu na čerpaní fondov EÚ, vytvoriť nové volebné obvody, nanovo určiť počty poslancov, prehodnotiť všetky platné všeobecne záväzné nariadenia ako aj platové náležitosti zamestnancov mesta a mestských častí.

10. Medzi náklady spojené so zmenou patria: zmena infraštruktúry úradu, náklady na ľudské zdroje, finančné služby, spracovanie novej územnoplánovacej dokumentácie, stratégie rozvoja, zlučovanie mestských organizácií. Okrem toho bude potrebné dať dnešný faktický stav právne do súladu s ustanoveniami ústavy v časti o územnej samospráve vs. mestské  časti a ich samospráva.

Vytvorenie iba jednej úrovne samosprávy 
11. Toto riešenie znamená zrušenie mestských častí, nový spôsob volieb do mestského zastupiteľstva, profesionalizáciu radných (nie je podmienkou), koncentráciu kompetencií a financií na úrovni mesta, ponechanie pracovísk Magistrátu v každej mestskej časti.

12.  V prípade zrušenia mestských častí ako samosprávnych jednotiek a vytvorenia iba jednoúrovňovej samosprávy v oboch mestách bude potrebné realizovať opatrenia uvedené v bode 9. s tým, že je potrebné vytvoriť nový úrad, jeho novú štruktúru a pracoviská v pôvodných mestských častiach. Druhy nákladov na zmenu sú totožné ako v bode 10 okrem potreby zmeny ústavy.

3.2	 Mestá a obce s jednou úrovňou samosprávy

1.  Na základe uvedených dôvodov, ekonomickej, legislatívnej a demokratickej analýzy súčasného stavu, aj na základe porovnania s vývojom v iných štátoch, ale aj na základe snahy:
-	zvýšiť  fiskálnu a odbornú kapacitu obcí,
-	znížiť počet volených zástupcov,
-	odstrániť duplicity, t. j. neefektívne zabezpečovanie rovnakých úloh malými, susediacimi obcami, 
-	 o vyššiu transparentnosť,
-	dosiahnuť vyššiu kvalitu a rozsah poskytovaných služieb,
-	posilniť ekonomický potenciál a zlepšiť podmienky pre vytváranie pracovných príležitostí,
-	znížiť rozsah transferov zo štátneho rozpočtu a nahradiť ich vlastnými príjmami,
-	zvýšiť príjem z daní do jedného rozpočtu

je cieľom navrhovanej zmeny posilniť pôsobenie komunálnej správy vo vidieckych oblastiach a tým zabezpečiť rýchlejší rozvoj vidieka.

2. Dosiahnutie uvedeného cieľa je možné, na základe posúdenia zahraničných príkladov a situácie na Slovensku, podľa nás dvomi spôsobmi (mimo pokračovania súčasného systému):
2.1	plošným zlučovaním obcí (municipalizácia, amalgamizácia) a odobratím politicko-správnej samostatnosti pôvodným obciam, pričom symbolická politická samostatnosť (čestný starosta) nie je prekážkou.  Vytvorenie veľkých obcí by vychádzalo z optimálnej dostupnosti občanov do centier osídlenia. Obdobné  riešenie zvolili severské štáty, Poľsko, ale aj napr. provincie  v Kanade a  neznamená zánik obcí. Ak by sme využili pre tento účel návrh ZMOS na lokalizáciu spoločných obecných úradov, znamenalo by to, že takýchto veľkých obcí by mohlo byť napríklad 239. 
2.2	Vytvorením združenia, zväzu obcí, v rámci čoho môže prísť k zlúčeniu malých obcí do 250 obyvateľov do väčších územných celkov bez toho, aby im bola odobratá politická samostatnosť  (zväz, združenie obcí) + začlenením priľahlých prímestských obcí do miest + zlúčením obcí, ktorých zastavané územie už splynulo, alebo splynie v najbližšom období. Takéto riešenie bolo aplikované v spolkovej republike Severné Porýnie – Westfálsko (SRN). Ide o vytvorenie medzičlánku v rámci miestnej samosprávy. Z povinnosti byť súčasťou zväzu, združenia obcí by boli vyňaté dnešné krajské mestá.  

3.  Pri návrhu riešenia je potrebné zásadne rozlíšiť samosprávnu pôsobnosť obcí a prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy na obce. V prípade prenesenia pôsobnosti štátna správa naďalej zodpovedá za financovanie, kvalitu a výber obce, ktorá bude prenesenú úlohu plniť. Tento typ kompetencií nie je primárne rozhodujúcim pri návrhu na zmenu počtu správnych jednotiek. Na druhej strane môže prísť k preneseniu úloh štátnej správy do združených alebo zlúčených obcí, resp. následne môže prísť k ďalšej decentralizácii a preklasifikovaniu kompetencie z prenesenej pôsobnosti štátnej správy na samosprávnu pôsobnosť.

Plošné zlučovanie obcí (amalgamizácia, municipalizácia)
4. Z prílohy č. 1  je zrejmé, že proces muinicipalizácie prebiehal prakticky vo všetkých štátoch, ktoré sa ubrali týmto smerom, počas viacerých volebných období (desaťročí).

5. Vo svete sa aplikovali viaceré formy municipalizácie, najčastejšie zlúčenie obcí so zánikom pôvodnej obce, alebo zlúčenie bez zániku pôvodnej obce. V prípade Slovenska odporúčame voliť spôsob zachovania pôvodnej obce, vzhľadom na identifikáciu obyvateľov s dedinou, rovnako ako zachovanie symbolickej politickej reprezentácie (napr. čestný starosta). Pri tomto riešení musí byť  zabezpečená dostupnosť miestnej administratívy pobočkami v pôvodných obciach, (využitie priestorov pôvodného obecného úradu) s postupným nasadením e-governmentu. Toto riešenie nie je návratom k strediskovým obciam a k rozdeleniu obcí na rozvojové a určené na dožitie, zánik. Pôvodné obce nebudú obmedzované vo svojom rozvoji a využívaní ich potenciálu v rámci miestnych stratégií rozvoja. Volebným systémom bude zabezpečené zastúpenie každej pôvodnej  obce v zastupiteľstve veľkej obce, municipality. Zastupiteľstvo bude zohrávať dôležitú vyrovnávaciu úlohu, nakoľko starosta obce je volený priamo občanmi, čo by mohlo zvýhodniť pôvodnú obec, z ktorej pochádza.

6.  Pri municipalizácii je možné aplikovať jeden z troch základných modelov, ktoré zvažovali napríklad v Dánsku:
a)	centralizačný – vláda predkladá konkrétny model, ktorý sa potom realizuje zvyčajne počas jedného volebného obdobia, ide o rýchly model
b)	dobrovoľný – parlament určí hlavné kritériá pre zlučovanie obcí, ale nechá to urobiť priamo miestnej samospráve, ide o pomalý model
c)	zmiešaný – parlament schváli a predloží základné  kritériá pre zlučovanie, stanoví časové limity pre dobrovoľné zlučovanie a potom rozhodne o zlúčení len tam, kde miestna samospráva nie je schopná vykonať zlúčenie dobrovoľne, ide o stredne rýchly model

7. Realizácia municipalizácie si vyžiada kvalitnú prípravu, vymenovanie transformačnej rady vládou SR pre každú municipalitu, ktorá bude zodpovedná za prípravu a realizáciu procesu. Táto rada musí byť tvorená zástupcami obcí navrhovanej municipality.  Úlohou transformačnej rady bude o. i. dohliadať na využívanie financií v procese prípravy transformácie, viesť verejné diskusie, pripraviť vytvorenie nového úradu a jeho štruktúry, zosúladiť daňovú a poplatkovú politiku, zlúčiť majetok, doriešiť účasti v spoločnostiach, zjednotiť existenciu rozpočtových, príspevkových a neziskových organizácií, navrhnúť nový rozpočet, doriešiť úverovú zaťaženosť, doriešiť finančné zdroje z fondov EÚ, vytvoriť nové volebné obvody, stanoviť počty poslancov, prehodnotiť platné všeobecne záväzné nariadenia obcí, definovať platové náležitosti zamestnancov a volených orgánov,.....

8. Nová municipalita bude mať volené orgány, vlastný rozpočet, administratívu, vlastné kompetencie a bude vykonávať prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy.

9. Návrh znamená výraznú redukciou počtu poslancov obecných zastupiteľstiev. Namiesto dnešných cca 25 000 uvažujeme s cca 6 000 poslancami (- 76%). Prepočet vychádza z vytvorenie cca 239 – 300 správnych jednotiek s priemerným počtom       22 500 / 18 000 obyvateľov, pričom sú rešpektované dnešné obce ako volebné obvody s tým, že dnešné obce do 499 obyvateľov by  zastupoval 1 poslanec, obce 500 – 4 999 3 poslanci, 5 000 – 19 999 5 poslanci, 20 000 – 49 999  7 poslanci, 50 000 – 100 000 9 poslanci, Košice a Bratislava  23 - 41 poslancov. Počet starostov zo zákona by sa rovnal počtu municipalít  (239 - 300).  Pôvodným obciam ostáva možnosť zvoliť si na svoje čelo starostu (ako čestnú funkciu).

Orientačná kvantifikácia dopadu navrhovaného riešenia

ukazovateľ	Súčasný stav	Návrh	poznámka	
Počet obcí /municipalít	2 891	239 - 300	Pôvodné obce nestratia identitu	
Priemerná veľkosť obce	1 900	22 500 -18 000	Minimálne 5 000 obyvateľov	
Počet poslancov	cca 25 000	cca 6 000	Jednomandátové volebné obvody	
Počet starostov	2 891	239 - 300	Pôvodné obce môžu zriadiť funkciu (čestnú)	
Počet úradov	2 891	239 - 300	V pôvodných obciach v prípade potreby pracovisko	

Vytvorenie združenia, zväzu  obcí
10.  Navrhované riešenie môže byť pokladaný aj ako prechodový model, vzhľadom na historický vývoj, súčasnú situáciu a názory predstaviteľov samosprávy.

11. Pri vytváraní združenia, zväzku obcí, z pohľadu územnosprávneho, je potrebné rešpektovať kritériá definované v koncepcii decentralizácie:
-	správny, hospodársky a životný priestor by sa mal v čo najväčšej možnej miere zhodovať,
-	je potrebné zohľadniť jestvujúcu sídelnú a dopravnú štruktúru, spádovosť a dostupnosť sídla zväzu obcí,
-	rešpektovať hranice vyšších územných celkov,
-	počet obyvateľov zväzu obcí by nemal klesnúť pod 5 000, aby mohol zväz obcí disponovať dostatočnou správnou silou na výkon zverených úloh,
-	v každom zväze by mala byť základná škola.

12. V rámci navrhovanej zmeny je potrebné presne definovať, aké kompetencie bude mať pôvodná obec a aké združenie, zväz obcí. Medzi oboma úrovňami nebude existovať hierarchický vzťah.

12. Zväz, združenie obcí bude právnickou osobou a bude mať:
-	volené orgány,
-	vlastný rozpočet, vlastný majetok,
-	vlastnú administratívu
-	Kompetencie: 
o	 vlastné, v zásade úlohy, ktoré boli decentralizované v rokoch 2002 - 2003 v oblasti školstva, sociálnych služieb, zdravotníctva, kultúry miestne komunikácie, ale aj miestny rozvoj
o	ktoré na zväz prenesie obec, najmä v oblasti správy, účtovníctva, zastupovaní pred súdom, územného plánovania,...
o	prenesený výkon pôsobnosti štátnej správy v oblasti školstva, stavebného zákona, ochrany životného prostredia,...

13.  Vzťahy medzi združením, zväzom obcí a v nich združených obciach bude detailne riešiť novela, resp. nový zákon. Pôjde najmä o vzájomnú podporu, informovanie, povinnosti, otázky pozastavenia výkonu rozhodnutí, právo zúčastňovať sa na rokovaní zastupiteľstva (rady) zväzu obcí, rokovať o plánoch, rozpočtoch, možnosti byť zvolený, súbeh funkcií apod. Ich vzťahy by však mali byť čo najflexibilnejšie, ale v medziach zákona.

14. Novej organizácii obcí bude potrebné prispôsobiť aj systém poskytovania transferov zo štátneho rozpočtu, daňové právomoci, vo väzbe na kompetencie. Úhrada preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy bude poskytovaná združeniu, zväzu obcí. 
Schéma čiastočného zlúčenia (239 správnych jednotiek, vychádzajúcich z návrhu ZMOS na 239 spoločných obecných úradov) v prípade, že by boli mimo združení, zväzov všetky mestá nad 20 000 obyvateľov:

Združenia, zväzy, obcí
(231)

Krajské mestá
(8)

2 883 obcí

15. Týmto riešením síce príde k zvýšeniu počtu správnych jednotiek, na druhej strane príde však k efektívnejšiemu prerozdeleniu kompetencií medzi pôvodnými obcami a združením, zväzom obcí, čo skvalitní výkon poskytovaných služieb, ich rovnomernejšie poskytovanie na území Slovenska, umožní lepšie organizovať rozvoj miestnej ekonomiky. Z dôvodov efektivity, kvality, rozdelenia pôsobností medzi združením, zväzom a pôvodnými obcami, z dôvodu možnosti zníženia počtu volených predstaviteľov a najmä z dôvodu možností rozvoja mikroregiónov nepovažujeme vyšší počet správnych jednotiek za výrazné negatívum.

14. Toto riešenie si vyžiada novelu Ústavy SR.

4.  NÁVRH ĎALŠIEHO POSTUPU

	Činnosť	Termín	
1	Konzultácie na centrálnej úrovni 	2004 – I.Q.2005	
2	Konzultácie so združeniami samosprávy	2004 - I.Q.2005	
3.	Konzultácie v mikroregiónoch 	2004 – I.Q.2005	
4.	Uskutočnenie prieskumu verejnej mienky medzi občanmi	2004 – I.Q.2005	
5.	Definovanie poverených obcí na prenesený výkon štátnej správy, v súlade s projektom decentralizácie na roky 2003 - 2006	2005	
6.	Vypracovanie správy pre vládu	II. Q. 2005	
7.	Prerokovanie správy vo vláde	II .Q.2005	
8. 	Prerokovanie správy v NR SR	II.Q.2005	
9. 	V prípade rozhodnutia o realizácii v NR SR,  rozhodnutie vlády o zahájení procesu a prijatie potrebných uznesení	*	
10. 	Príprava a prerokovanie zákonov vo vláde SR	*	
11. 	Príprava a prerokovanie zákonov v NR SR	*	
12.	Príprava a realizácia transformácie	*	
* termíny budú upresnené po uzavretí verejnej diskusie a prerokovaní správy vo vláde SR a NR SR