3.
Analýza možností riešenia úpravy rozhodovania na ústredných orgánoch štátnej správy

I. Úvod
Uznesenie vlády Slovenskej republiky č. 1032 z 31. októbra 2001 v bode C.1. uložilo podpredsedovi vlády pre legislatívu a ministrovi vnútra v spolupráci s ministrom spravodlivosti predložiť vláde do 31. mája 2002 legislatívny zámer riešenia zmien správneho konania na ústredných orgánoch štátnej správy. 
Príloha citovaného uznesenia vlády (návrh opatrení týkajúcich sa administratívnych procesov v ústrednej štátnej správe) rozoberá na základe vykonaných prieskumov aj problematiku správneho konania s cieľom podať informáciu o existujúcom stave, problémoch spôsobujúcich zaťaženie ústredných orgánov štátnej správy agendami, ktoré sú vykonávané na úkor základných funkcií týchto orgánov, ktorými sú koncepčná činnosť, legislatívna činnosť, kontrolná činnosť a riadiaca a koordinačná činnosť. Pre tento cieľ príloha uvádza príslušné inštitúty zákona o správnom konaní späté s ústrednými orgánmi štátnej správy a  možné spôsoby riešenia ich preťaženosti. Pritom sa vychádza zo súčasnej situácie, keď paralelne popri sebe prebiehajú aj ďalšie procesy v oblasti verejnej správy, najmä reforma správneho súdnictva, novelizácia Občianskeho súdneho poriadku, príprava komplexnej zákonnej úpravy zodpovednosti za škodu spôsobenú nezákonným rozhodnutím orgánu verejnej správy a pod.
V prílohe uznesenia sa konštatuje, že riešenie problematiky nie je možné okamžitou prípravou nového administratívneho kódexu, ani čiastkovou novelou zákona o správnom konaní. Viaceré okruhy problematiky je potrebné totiž riešiť vo vzájomných súvislostiach s inými procesnými inštitúciami, najmä vo vzťahu k správnemu súdnictvu a občianskemu súdnemu konaniu. 
Ako problémy materiál definuje najmä
•	prvostupňové rozhodovanie ústredných orgánov štátnej správy, 
•	riešenie dvojinštančného správneho konania na úrovni ústredných orgánov štátnej správy,
•	postavenie a činnosť osobitných komisií (tzv. rozkladových komisií).
Na základe vyššie uvedenej úlohy minister vnútra oslovil svojím listom z 28. decembra 2001 všetkých členov vlády a vedúcich ústredných orgánov štátnej správy, aby mu v lehote do 25. januára 2002 zaslali podklady, ktoré sú nevyhnutné na jej riešenie. Išlo najmä o tieto údaje:
•	podľa akých zákonných úprav a v akých veciach sa na úrovni ústrednej štátnej správy rozhoduje o právach a povinnostiach a právom chránených záujmoch fyzických a právnických osôb, 
•	koľko rozhodnutí za uplynulý rok bolo v pôsobnosti orgánov štátnej správy vydaných 
a koľko z nich bolo napadnutých opravnými prostriedkami, 
•	aké odchýlky v správnom konaní obsahuje osobitná zákonná úprava na nimi riadených úsekoch štátnej správy, ako aj zdôvodnenie ich ďalšej potreby.
Zároveň bolo potrebné v záujme naplnenia cieľa ustanoveného citovaným uznesením vlády navrhnúť aj námety na zmeny platnej právnej úpravy  správneho konania. 
Svoje stanoviská k dožiadaniu predložili všetky ústredné orgány štátnej správy.
Pracovná skupina k uvedenej problematike, ustanovená podpredsedom vlády pre legislatívu, zložená zo zástupcov úradu vlády, ministerstva vnútra, ministerstva spravodlivosti, generálnej prokuratúry, najvyššieho súdu  a odborníkov v oblasti teórie a praxe správneho práva, zasadala 31. januára a 21. a 22. februára 2002.
	Pracovná skupina pristupovala k riešenému problému najmä z týchto hľadísk:
•	Správne konanie plní v podstate dvojakú spoločenskú funkciu. Jednak upravuje postup správnych orgánov pri rozhodovaní o konkrétnych právnych pomeroch fyzických a právnických osôb, čím pomáha správnym orgánom riadne plniť úlohy verejnej správy, a jednak zabezpečuje ochranu práv a právom chránených záujmov občanov a organizácií, ako aj plnenie ich právnych povinností.
•	Správne konanie tvorí jednu z dôležitých záruk zákonnosti vo verejnej správe a jeho  cieľom je zamedziť nezákonný a nesprávny postup a rozhodovanie správnych orgánov.
•	Všeobecná úprava správneho konania - zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) ako súbor všeobecných ustanovení o správnom konaní, ktoré upravujú inštitúty a vzťahy spoločné jednotlivým druhom správneho konania uskutočňovaného v rôznych odvetviach štátnej správy, doposiaľ bol priamo novelizovaný len raz – zákonom č. 215/2002 Z. z o elektronickom podpise a o zmene a doplnení niektorých zákonov.  Dôvodom tejto stability je jednak to, že bol spracovaný na vtedajšie pomery na veľmi dobrej úrovni, a jednak to, že mnohé osobitné zákony upravili čiastkové inštitúty administratívneho procesu odlišne s ohľadom na potreby tej-ktorej oblasti štátnej správy.
•	Prax ukazuje na potrebu prehodnotiť niektoré inštitúty správneho konania, ktoré majú všeobecnú povahu a nanovo ich upraviť tak, aby zodpovedali súčasným spoločensko-ekonomickým pomerom a zohľadnili vývoj v procesnom práve.
Ďalším kritériom bolo porovnanie zákonnej úpravy vo vzťahu k problematike upravenej v práve Európskej únie. Tu možno konštatovať, že komunitárne právo EÚ nemá jednotnú úpravu správneho konania a že existujúca zákonná úprava je v súlade s jednotlivými dokumentami Rady Európy (RE. Rezolúcia č. (77)31 o ochrane jednotlivca v súvislosti s rozhodnutiami správnych orgánov, RE. Rezolúcia č. (80)2  Výboru ministrov pre členské štáty týkajúca sa správnej úvahy, RE. Rezolúcia č. (87)16  Výboru ministrov pre členské štáty upravujúca správne konanie týkajúce sa veľkého počtu osôb, RE. Rezolúcia č. (91)1  Výboru ministrov pre členské štáty vo veci správnych sankcií). Ďalej je potrebné v tomto smere pri úprave jednotlivých inštitútov správneho konania  zobrať do úvahy aj iné dokumenty – medzinárodné zmluvy, ktorými je Slovenská republika viazaná a ktoré sa týkajú rozhodovania vo verejnej správe, najmä Aarhuský dohovor v súvislosti s úpravou postavenia verejnosti ako účastníka konania. 
Z analýzy stanovísk ústredných orgánov štátnej správy, okrem vyššie uvedených údajov, jednoznačne vyplýva, na rozdiel od znenia úlohy uvedenej v uznesení vlády č. 1032/2001, že úpravu správneho konania nemožno vzťahovať len na ústrednú úroveň, ale že je k nej potrebné pristupovať komplexne, t.j. upraviť zmeny správneho konania vo vzťahu ku všetkým stupňom a druhom orgánov verejnej správy. 
Ďalším bodom, ktorý nemožno opomenúť pri riešení zmien správneho konania, je nové usporiadanie orgánov najmä štátnej správy, čo je  proces, ktorý nie je ukončený (decentralizácia a dekoncentrácia  verejnej správy a s tým spojená nová organizácia miestnej štátnej správy), ako aj v súčasnosti prebiehajúce prehodnocovanie systému správneho súdnictva a funkčnosti Občianskeho súdneho poriadku.  
II. Vecný rozbor právneho stavu v rozhodovaní ústredných orgánov štátnej správy a možné alternatívy jeho zmeny

A. Slovenské procesné právo je svojou históriou a charakterom stredoeurópskym právom. Má spoločné procesné inštitúty uplatňované v nemeckom, rakúskom, českom, maďarskom a poľskom správnom práve procesnom. K takýmto procesným inštitútom patrí aj konanie o rozklade. 
V Európskej únii nie je jednotná právna úprava správneho konania a niektoré štáty vôbec nemajú správne právo procesné dosiaľ kodifikované. Smernice Rady riešia procesné inštitúty len ojedinele a ad hoc, ak je to nevyhnutné z hľadiska špecifík danej problematiky.
V prípadoch, keď ministerstvo rozhoduje v prvom stupni, zákon neumožňuje odvolanie, ale rozklad. Terminologická odlišnosť je založená na tom, že nemožno zabezpečiť uplatnenie devolutívneho účinku v súvislosti s uplatňovaním zásady dvojinštančnosti konania, keďže chýba odvolací (vyšší) orgán. Z obsahového hľadiska nie je však medzi odvolaním a rozkladom vecný rozdiel. V oboch prípadoch ide o preskúmanie napadnutého rozhodnutia v celom rozsahu. Zachováva sa tiež odkladný účinok opravného prostriedku.
Rozdiel medzi uvedenými inštitútmi je v organizácii procesného postupu. Pri odvolaní je príslušným správnym orgánom najbližšie vyšší správny orgán, ktorý je nadriadený prvostupňovému orgánu. Pri rozklade je upravená fikcia druhého stupňa, a to tým, že rozhodnutie v prvom stupni vydáva vecne príslušný útvar ministerstva (sekcia, odbor), t.j. ministerstvo. Druhostupňovým orgánom je minister (vedúci príslušného ústredného orgánu). V záujme zabezpečenia objektivity a odbornosti preskúmavania rozhodnutia zákon vyžaduje, aby rozhodnutiu ministra predchádzalo posúdenie veci (napadnutého rozhodnutia, podaného rozkladu a postupu prvostupňového orgánu) osobitnou komisiou. Takúto komisiu ustanovuje sám minister. Jej účelom je vypracovať návrh rozhodnutia ministra. Zákon požaduje, aby sa minister týmto návrhom zaoberal, nie je ním však viazaný. Dôvodom takejto konštrukcie je, že zodpovednosť za výsledok konania a konečné rozhodnutie vždy znáša minister. 
Na zjednotenie praxe vo veci zostavovania a činnosti osobitných komisií na ministerstvách vydala vláda s účinnosťou od 1.1.1969 pokyny. Podľa týchto pokynov osobitná komisia sa mala skladať z piatich až siedmich odborníkov, z ktorých väčšina nemala byť zamestnancami ministerstva. Tieto pokyny boli vydané formou uznesenia vlády a používajú sa doteraz tak v Slovenskej republike, ako aj v Českej republike.
V súčasnosti sa procesný inštitút rozkladu uplatňuje aj v niektorých orgánoch štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou, ktoré však nemajú postavenie ústredného orgánu štátnej správy a nemajú ani inštančne nadriadený iný orgán štátnej správy. Ide tu o uplatnenie analógie legis, nakoľko takéto orgány v čase prijatia správneho poriadku neexistovali. 
Možnosť preskúmavania rozhodnutí ministerstiev súdom zostáva v zmysle ustanovení Občianskeho súdneho poriadku zachovaná aj pri procesnom inštitúte rozkladu.
Súčasná prax preskúmavania prvostupňových rozhodnutí ministerstiev v konaní o rozklade nevyvoláva v praxi problémy. V rámci vykonanej analýzy na ministerstvách sa nepreukázalo, že ide o akútny problém. Súčasná právna úprava nie je v rozpore ani s Ústavou Slovenskej republiky, ani s medzinárodnými dokumentami Rady Európy.
Vo všeobecnosti však možno konštatovať, že rozhodovanie ministerstiev v prvom stupni nie je žiaduce a malo by sa obmedzovať. Ako sa uvádza v úvode tohto materiálu, ministerstvá ako ústredné orgány štátnej správy by mali plniť predovšetkým iné úlohy (koncepčná činnosť, legislatíva, riadenie a kontrola výkonu štátnej správy a pod.).
Preto je žiaduce preniesť čo najviac prípadov rozhodovania vo veciach týkajúcich sa fyzických osôb a právnických osôb na nižšie stupne. Aj po realizácii tohto opatrenia ešte zostane na ministerstvách skupina rozhodnutí, ktoré nebude možné presunúť na iný, nižší stupeň. Ide o prípady, keď neexistuje v sústave štátnych orgánov nižší stupeň (napríklad ministerstvo zahraničných vecí, ministerstvo hospodárstva), alebo povaha veci takéto prenesenie kompetencie neumožňuje (schvaľovanie liekov, povoľovanie využívania liečivých zdrojov, devízové povolenia).

B. Pri riešení problematiky rozhodovania v správnom konaní ústrednými orgánmi je v prvom rade potrebné zvážiť nevyhnutnosť ich rozhodovania v prvom stupni a tam, kde je to možné, preniesť toto rozhodovanie na nižšie orgány štátnej správy, resp. na subjekty splnomocnené rozhodovať o právach a povinnostiach, ktoré však stoja mimo organizácie štátnej správy. Z týchto subjektov do úvahy prichádzajú napríklad profesijné združenia alebo agentúry. 
V súvislosti s týmto riešením je žiaduce, aby ústredné orgány štátnej správy analyzovali súčasný právny stav a v rámci neho posúdili nevyhnutnosť a účelnosť rozhodovania v prvom stupni. 
V prípadoch, v ktorých nebude možné preniesť prvostupňové rozhodovanie ústredného orgánu štátnej správy na nižší orgán alebo na iný subjekt, treba vychádzať z toho, či je žiaduce, aby opravný prostriedok proti neprávoplatnému rozhodnutiu vo veci mal devolutívny účinok, alebo nie, resp. aby o takomto odvolaní rozhodoval osobitný orgán. Potreba devolutívneho účinku opravného prostriedku, resp. rozhodovanie o takomto opravnom prostriedku osobitným orgánom môže byť daná najmä medzinárodnými záväzkami; ako príklad možno uviesť preskúmavanie rozhodnutí v azylových veciach, preskúmavanie rozhodnutí vo veciach ochrany hospodárskej súťaže. 
Zabezpečenie devolutívneho účinku opravného prostriedku voči rozhodnutiu ústredného orgánu (rozhodovanie osobitným orgánom) je možné riešiť v rámci súčasného právneho stavu dvoma spôsobmi:
1.	preskúmavaním neprávoplatných správnych rozhodnutí súdmi (tretí oddiel piatej časti Občianskeho súdneho poriadku),
2.	zriadením osobitného orgánu, ktorý by nebol orgánom súdnej moci, ale ani súčasťou orgánu, ktorý rozhoduje v prvom stupni (napríklad rada protimonopolného úradu).
Tam, kde devolutívny účinok opravného prostriedku alebo rozhodovanie osobitným orgánom nie je nevyhnutné ani účelné, je možné naďalej ponechať inštitút rozkladu, o ktorom by rozhodol vedúci ústredného orgánu štátnej správy na návrh osobitnej komisie. Súčasné poznatky z činnosti týchto osobitných komisií na niektorých ústredných orgánoch štátnej správy však evokujú potrebu skvalitnenia ich činnosti. Osobitné komisie, ktoré plnia úlohy odborného garanta druhostupňových rozhodnutí, sú na niektorých ústredných orgánoch štátnej správy kreované rôzne a v mnohých prípadoch sú svojím zložením prepojené na organizačné útvary  orgánov, ktoré vo veci rozhodujú v prvom stupni. Zásady na ich tvorbu a činnosť  z roku 1969 nie sú vzhľadom na formu a čas ich prijatia a na zmenu spoločensko-ekonomických podmienok ďalej použiteľné v nezmenenej podobe. 
Z týchto dôvodov je vhodné, aby vláda prijala nové všeobecné zásady kreovania a činnosti osobitných komisií na prípravu rozhodnutí o rozkladoch, ktoré by boli všeobecne platné a záväzné pre všetky ústredné orgány štátnej správy. Nimi je potrebné zabezpečiť, aby rozhodujúca časť členov komisie tvorili odborníci, ktorí nie sú zamestnancami ústredného orgánu štátnej správy, ktorého rozhodnutie sa preskúmava, a tiež aby ostatní jej členovia, ktorí sú zamestnancami uvedeného ústredného orgánu štátnej správy, neboli pracovne zaradení v organizačnom útvare, ktorý rozhoduje v prvom stupni.
Vzhľadom na uvedené rozhodovanie v správnom konaní na ústredných orgánoch štátnej správy nemožno riešiť prijatím jednotnej právnej úpravy, ktorá by upravovala iba rozhodovanie ústredných orgánov štátnej správy v prvom stupni a preskúmavanie týchto rozhodnutí. Je však potrebné, aby jednotlivé ústredné orgány štátnej správy na základe analýzy vecí, v ktorých si ponechajú rozhodovanie v prvom stupni, si zvolili jednu z vyššie uvedených možností a na základe toho navrhli zmeny právnych predpisov v ich pôsobnosti.
Taktiež bude potrebné novo zriadiť stály konzultačný zbor pre otázky aplikácie správneho poriadku. Takýto zbor bol zriadený po prijatí platného správneho poriadku a pôsobil pri Ministerstve vnútra Českej republiky, pričom jeho členmi boli aj odborníci zo Slovenskej republiky. Zbor postupne zanikol, avšak prax aplikácie správneho poriadku neustále preukazuje jeho potrebu. Preto sa navrhuje jeho zriadenie pri Ministerstve vnútra Slovenskej republiky. Stály konzultačný zbor bude na základe dožiadaní alebo z vlastnej iniciatívy na základe zistených nedostatkov zaujímať výkladové stanoviská k ustanoveniam zákona a k jeho aplikácii.
Riešenie problematiky správneho súdnictva, schválené uznesením vlády Slovenskej republiky č. 675/2000, nereaguje na reformu verejnej správy, ale navrhuje zaviesť úplnú jurisdikciu krajského súdu a zároveň revízny princíp v odvolacích konaniach v správnom súdnictve.
Riešenie koncepcie správneho súdnictva však nie je možné bez adekvátnej reakcie na reformu verejnej správy a s tým súvisiace riešenie problematiky správneho konania a súvisiacich oblastí výkonu správnych rozhodnutí a administratívneho trestania.
Prebiehajúca reforma verejnej správy spája v sebe potrebu riešenia aktuálnych otázok v správnom súdnictve. Vzhľadom na to, že jej podoba nie je ešte konečná, nie je možné identifikovať s konečnou platnosťou právomoci a subjekty, na ktoré a akým spôsobom má správne súdnictvo reagovať.

III. Záver

Medzirezortná pracovná skupina zriadená podľa bodu C.2. uznesenia vlády SR č. 1032/2001 
•	súhlasí s prílohou citovaného uznesenia v tom, že nie je možné okamžite vypracovať nový administratívny procesný poriadok, ani administratívny trestný poriadok, pretože ide o prípravu zákonov kódexového typu a je nevyhnutné riešiť problematiku komplexne pre rozhodovanie orgánov miestnej štátnej správy, územnej samosprávy a záujmovej samosprávy, pričom reforma verejnej správy je procesom, ktorý nebol v základných princípoch doriešený (organizácia miestnej štátnej správy) a nedošlo ani k zásadným zmenám koncepcií rozvoja správneho súdnictva,
•	vidí možnosti pripraviť čiastkovú novelu zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), ktorá by riešila 
-	komplex otázok súvisiacich so zmenami v štruktúre orgánov verejnej správy (zánik národných výborov, vytvorenie územnej samosprávy obcí a samosprávnych krajov),
-	vzťah zákona k rozhodovaniu právnických osôb zriadených zákonom, na ktoré štát preniesol rozhodovanie o niektorých otázkach verejnej správy (verejnoprávne inštitúcie, poisťovne, komory),
-	komplex otázok úpravy inštitútov, ktoré sa praxou ukázali ako zastaralé alebo ich dikcia umožňuje nejednoznačný výklad (napríklad mimoodvolacie konanie, rozkladové komisie, výkon rozhodnutia),
-	komplex týkajúci sa zmien formálnoprávneho charakteru, ktoré spočívajú v zavedení novej terminológie komparatívnej s inými odvetviami práva,
-	problematiku účastníkov konania, najmä vo vzťahu k zabezpečeniu širšieho okruhu účastníkov s rozdielnymi procesnými právami a účasť verejnosti na konaní,
-	otázky zastavenia konania, predpojatosti v rozhodovaní, výkonu rozhodnutia.

Pri vypracúvaní prípadnej novely by mali byť využité právne úpravy niektorých európskych krajín, najmä tých, ktorých vývin právneho poriadku je príbuzný nášmu právnemu poriadku (Rakúsko, Spolková republika Nemecko, Česká republika, Maďarsko).
Komisia predpokladá, že príprava takejto čiastkovej novely vzhľadom na potrebu konzultácií s ministerstvami, právnickými fakultami a verejnosťou by si vyžiadala časové obdobie cca pol roka a že by ju bolo možné prerokovať vládou v prvom polroku 2003.