Hodnotiaca správa o príprave kontraktov v štátnej správe

Uznesenie vlády SR č. 1067/2000 uložilo v bode B.5. predložiť na rokovanie vlády SR hodnotiacu správu o príprave kontraktov v štátnej správe spolu s návrhom ďalších krokov s predĺženým termínom plnenia do 30. apríla 2002.

A.	História zavedenia kontraktov

Uznesenie vlády SR č. 694/2000, ktorým vláda schválila Audit súladu financovania a činností ústredných orgánov štátnej správy a organizácií v ich pôsobnosti,  uložilo v bode C.20 podpredsedovi vlády SR pre ekonomiku vypracovať opatrenia umožňujúce zavedenie kontraktov medzi ústrednými orgánmi a príspevkovými a rozpočtovými organizáciami v ich pôsobnosti. Tento materiál bol vypracovaný a vláda SR ho schválila uznesením č. 1067 z 20. decembra 2000. Podľa tohto materiálu postupovali organizácie pri uzatváraní kontraktov v 2 etapách už od roku 2001. 

B.	Kontrakty: obsah, zmysel a ciele

Systém kontraktov sa uplatňuje na vymedzenie vzťahov medzi ústrednými orgánmi štátnej správy a nimi priamo riadenými rozpočtovými a príspevkovými organizáciami. 

Kontrakty majú obsahovať stanovené výstupy, ktoré si ústredný orgán štátnej správy objednáva u priamo riadenej rozpočtovej alebo príspevkovej organizácie, a k nim priradené finančné prostriedky, aby existovala jasná definícia predpokladaných krokov a bolo výslovne určené, kto je zodpovedný za stanovenie cieľov a kto za ich realizáciu. Kontrakty, ako interné plánovacie dokumenty, sa týkajú tých činností rozpočtových a príspevkových organizácií, ktoré sa nevykonávajú na základe právne záväznej zmluvy medzi organizáciou a inými osobami. Kontraktmi sa nenarúša platnosť a záväznosť ustanovení zákona č. 303/1995 Z.z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov.

Kontrakty sprehľadňujú vzťah medzi ústrednými orgánmi a podriadenými organizáciami a umožňujú riadenie a rozpočtovanie podľa aktivít. Skutočnosť, že kontrakty sú verejne prístupné a ich plnenie sa môže verejne kontrolovať, smeruje k posilneniu zodpovednosti ústredných orgánov a organizácií voči externému prostrediu. 

C.	Kontrakty – zahraničné skúsenosti

Kontrakty, alebo výkonnostné kontrakty (v angl. performance contracts) sa v štátnych správach krajín OECD výrazne rozšírili najmä počas posledného desaťročia. Vo všeobecnosti nie sú, na rozdiel od klasických zmlúv, právne záväzné a ich rozlišujúcimi znakmi sú hlavne: 
•	flexibilita a v niektorých prípadoch nižšia konkrétnosť v špecifikácii požadovaných výstupov, kvôli ťažšie predpovedateľným zmenám prostredia (politického a finančného)
•	vyššia zložitosť špecifikácie a merania požadovaných výstupov
•	ako aj väčšia potreba dôvery, flexibility a rámcového prístupu medzi oboma stranami uzavierajúcimi takýto kontrakt

V krajinách OECD sa využíva v štátnej správe najmä nasledovných 7 širších typov kontraktov. Na tomto mieste ich uvádzame preto, aby sme poukázali na ich rôznorodosť podľa podmienok jednotlivých krajín a úrovne, na ktorej sú implementované, a tiež aby sme poskytli určitú inšpiráciu pre ich ďalšie využívanie na Slovensku (konkrétnymi návrhmi sa zaoberáme v časti E tohto dokumentu).

a)	rámcové kontrakty – vyjadrujú stratégiu a priority organizácie a uzavierajú sa medzi príslušným ministrom a riaditeľom organizácie. Kontrakt poskytuje riaditeľovi organizácie určitý stupeň voľnosti pri riadení organizácie, pričom ho na druhej strane zaväzuje dosiahnuť stanovené strategické ciele. Príkladom sú „rámcové dokumenty“
(framework documents for Next Steps Agencies) vo Veľkej Británii, alebo „dokumenty o pridelení“ (letters of allocation) v Nórsku.
b)	rozpočtové kontrakty a kontrakty o používaných zdrojoch – zameriavajú sa na rozpočtový vzťah medzi (zvyčajne) ministerstvom financií a príslušnou organizáciou. Poskytujú všeobecné oprávnenie a flexibilitu narábať s rozpočtom, výmenou za prijatie určitého záväzku v podobe výkonnostných cieľov a spôsobov monitorovania a hodnotenia výkonnosti. Pri stanovovaní cieľov a spôsobu ich hodnotenia sa kontrakty tohto typu veľmi blížia nasledujúcemu typu kontraktov – zameraným na výkonnosť organizácie. Pri zavádzaní systému kontraktov v Dánsku boli pilotným organizáciám poskytnuté garancie na niekoľko rokov ohľadne výšky rozpočtu počas doby trvania prvých kontraktov (garancie boli odvtedy zrušené, systém funguje teraz úspešne bez nich).
c)	kontrakty zamerané na výkonnosť organizácie – uzavierajú sa medzi príslušným ministrom a riaditeľom organizácie, prípadne aj na nižšej úrovni medzi riaditeľom organizácie a riaditeľom divízie. V týchto kontraktoch sa určujú celkové priority a strategické ciele, ktoré sa „rozmenia aj na drobné“, tj. rozpisujú sa na konkrétne činnosti (projekty) s určenými cieľmi ohľadom postupu práce alebo výstupov. Podobne ako pri ostatných typoch kontraktov ide o dvojstranný vzťah – jedna strana určuje stratégiu a ciele a poskytuje zdroje, druhá strana má istý vplyv na stanovenie cieľov a výmenou za záväzok dosahovať dohodnuté ciele, či realizovať dohodnuté činnosti, získava istý stupeň autonómie pri narábaní s rozpočtom. Tento typ kontraktov sa bežne využíva v Dánsku, Francúzsku.
d)	výkonnostné kontrakty riaditeľov organizácií – sa uzavierajú, ako už z názvu vyplýva, medzi riaditeľom organizácie a príslušným ministrom (niekedy aj medzi riaditeľom a nižšou úrovňou manažmentu organizácie). Často predstavujú doplnok ku kontraktom zameraným na výkonnosť organizácie. Tento typ kontraktov nájdeme v Austrálii, Dánsku, na Novom Zélande, v Nórsku a vo Veľkej Británii, pričom vo všeobecnosti sa používajú aj pre riaditeľov štátnych podnikov v krajinách OECD. Použitie týchto kontraktov pre nižšiu úroveň manažmentu organizácie a ostatných pracovníkov sa výrazne líši medzi krajinami, aj medzi organizáciami v jednotlivých krajinách, zväčša ide však o kontrakt oddelený od pracovnej zmluvy. 
e)	kontrakty medzi tým, kto financuje a tým, kto poskytuje služby – tento typ kontraktov zdôrazňuje oddelené úlohy dvoch strán – objednávateľa a poskytovateľa – a má za cieľ vyjasniť a presnejšie upraviť ich zodpovednosť. Využívajú sa v Austrálii a predovšetkým na Novom Zélande. Vznikajú počas rokovaní príslušných ministrov a riaditeľov organizácií o objednaní konkrétnych výstupov, spolu so špecifikáciou časového plánu, množstva, nákladov a kvality výstupov. 
f)	výkonnostné kontrakty medzi úrovňami verejnej správy a kontrakty o spolupráci – sa vzťahujú na presun realizácie určitých programov z národnej (federálnej) úrovne na úroveň regionálnu (štátnu). Platí tu tiež už vyššie opísaný princíp – vyššia úroveň poskytuje zdroje, druhá strana sa zaväzuje k splneniu určitých cieľov a realizácii stanovených služieb. Tento typ kontraktov sa objavuje najmä v oblastiach verejnej politiky, ako sú školstvo, zdravotníctvo, služby trhu práce, kde národná (federálna) úroveň nesie stále vysokú mieru zodpovednosti za tieto oblasti, ale považuje za efektívnejší ich výkon na nižších úrovniach. V mnohých prípadoch sa väzba na požadovanú výkonnosť v tomto type zmlúv stáva slabšou a dominuje im rozdelenie prostriedkov. Tento typ kontraktov nájdeme v Kanade, Francúzsku, Nemecku, Nórsku, Španielsku, Švédsku a Švajčiarsku.
g)	kontrakty o službách pre občanov – ako jediné nevznikajú rokovaním partnerov, ale vytvárajú ich príslušné organizácie na základe informácií od občanov (odberateľov služieb). Predstavujú štandard služieb, ktorý možno od danej organizácie očakávať a v niektorých prípadoch stanovujú aj spôsob odvolania sa voči neposkytnutiu služieb stanovenej kvality. Môžeme sa s nimi stretnúť v štátnych správach alebo samosprávach Austrálie, Belgicka, Dánska, Francúzska, Talianska, Veľkej Británie a USA.

D.	Doterajšia implementácia kontraktov v slovenskej štátnej správe

Zmysel kontraktov uplatňovaných v slovenskej štátnej správe spočíva hlavne v nasledovných úlohách:
-	riadiaci a plánovací nástroj pre organizáciu
-	prostredník, nástroj komunikácie medzi ministerstvom a organizáciou
-	podklad pre monitoring činnosti organizácie z pohľadu ministerstva a verejnosti
-	motivačný nástroj – napr. napojením plnenia kontraktu na odmeny

Pri aplikácii kontraktov je potrebné rozlíšiť 2 hlavných aktérov: zadávateľov úloh (a často aj prijímateľov výsledkov) na ministerstvách a realizátorov v priamo riadených organizáciách. 

Zatiaľ čo pri vzťahoch v súkromnej sfére je motivácia a teda aj vzťah objednávateľa úloh (zákaziek) a ich realizátora vybalancovaná, v štátnej správe je situácia iná. Zadávateľ úloh nečelí priamemu tlaku na efektívne a racionálne využitie zdrojov, preto často môže dochádzať k dvom extrémom (obom spojeným s neefektívnosťou): 
•	realizátor úloh (podriadená organizácia) často preberá i úlohu zadávateľa zákaziek sebe samému. Nedá sa potom posúdiť, či realizované úlohy niekto skutočne potrebuje, ani či sú nákladovo efektívne;
•	zadávateľ úloh (ústredný orgán) má motiváciu presúvať na podriadeného realizátora i tie úlohy, ktoré prináležia na ústredný orgán.

Kontrakty by mali prispieť k vybalancovaniu tohto vzťahu a mali by zaviesť motivácie pre efektívnejšie konanie. V zahraničí je napríklad typické, že splnenie úloh dohodnutých v kontraktoch medzi ministerstvom a organizáciou je naviazané na odmeny vedúcich pracovníkov v rámci výkonnostných kontraktov riaditeľov organizácií (pozri časť C, bod d).

Konkrétny postup a obsah kontraktov upravuje „Návrh opatrení na vypracovanie kontraktov medzi ústrednými orgánmi a im podriadenými rozpočtovými a príspevkovými organizáciami v súlade s dokumentom Audit“, ktorý vláda schválila uznesením č. 1067/2000. Podľa neho kontrakty majú uzavrieť ústredné orgány štátnej správy s priamo riadenými rozpočtovými a príspevkovými organizáciami v ich pôsobnosti. Výnimkami sú nasledovné prípady:
-	ak sa organizácia venuje predovšetkým výkonu štátnej správy a štátneho odborného dozoru a podiel iných činností v nich nepresahuje 20% ich celkového rozpočtu
-	ak zamestnancami týchto organizácií sú prevažne príslušníci vojenských a/alebo bezpečnostných zložiek
-	ak ide o rozpočtové alebo príspevkové organizácie, ktorými sú školy a školské zariadenia, vrátane stredných odborných učilíšť a stredísk praktickej výchovy
-	ak ide o rozpočtové organizácie, ktorými sú súdy alebo prokuratúry
-	ak ide o rozpočtové alebo príspevkové organizácie, ktorými sú štátne zdravotné ústavy a iné zdravotnícke zariadenia
-	ak ide o rozpočtové alebo príspevkové organizácie, ktoré prevažne spravujú múzejné a galerijné zbierkové predmety, knižničné a archívne fondy

Výnimku z vypracovania kontraktu majú aj dve príspevkové organizácie rezortu MK SR: Slovenské národné divadlo a Slovenská filharmónia.

V preambule kontraktu je potrebné uviesť, že kontrakt nie je zmluvou v zmysle právneho úkonu, ale plánovacím a organizačným aktom vymedzujúcim vzťahy (organizačné, obsahové, finančné, príp. iné) medzi ústredným orgánom štátnej správy a podriadenou organizáciou. Samotný kontrakt obsahuje nasledovné informácie:
a)	názvy ústredného orgánu štátnej správy a organizácie, ktoré kontrakt uzatvárajú, spolu s oblasťou pôsobnosti ústredného orgánu a poslaním organizácie
b)	čas trvania kontraktu 
c)	práva a povinnosti účastníkov, ktoré kontrakt uzatvárajú
d)	vymenovanie aktivít, činností, tovaru alebo služieb, ktorých sa kontrakt týka, a ich rozčlenenie podľa dôležitosti (ďalej len činnosti). Ku každej činnosti treba priradiť nasledovných šesť údajov (v určitých prípadoch sa nebude používať všetkých šesť – viď text Návrhu opatrení): 
d1) odhad nákladov na objednávanú činnosť
d2) kvantitatívne parametre objednávanej činnosti
d3) kvalitatívne parametre objednávanej činnosti
d4) výkonnostné parametre objednávanej činnosti
d5) spôsob financovania objednávanej činnosti (finančné zdroje poskytnuté na túto činnosť v rámci kontraktu a z iných zdrojov)
d6) kľúčoví užívatelia objednávanej činnosti
e)	spôsob a termín vyhodnotenia kontraktu 
f)	určenie spôsobu a frekvencie internej kontroly t.j. kontroly zo strany ústredného orgánu uzatvárajúceho kontrakt
g)	určenie spôsobu zverejňovania kontraktov, termín pre vypracovanie výročnej správy
h)	určenie termínu pre verejný odpočet

Na rok 2002 boli pripravené a na internetových stránkach ústredných orgánov zverejnené jednotlivé kontrakty. Ich obsah a uplatnenie v praxi sa medzi jednotlivými rezortmi výrazne líši. Medzi hlavné nedostatky v obsahu kontraktov patria najmä nasledovné: 
•	nepresné vymedzenie činností/ úloh, ktoré má organizácia vykonávať
•	chýbajúce/nepresné priradenie finančných prostriedkov k zadaným úlohám/činnostiam
•	chýbajúce/nepresné uvedenie parametrov (charakteristík) realizovaných činností
•	chýbajúce rozlíšenie zdrojov, z akých sa financujú jednotlivé činnosti (najmä pri príspevkových organizáciách)

Vo viacerých kontraktoch však možno nájsť dobré príklady, ako tieto zložitejšie časti kontraktu formulovať. Veľmi presná a podrobná definícia činností, ktoré má podriadená organizácia vykonávať a priradenie finančných zdrojov k nim, sa nachádza napríklad v kontrakte, ktorý uzavrel Slovenský hydrometeorologický ústav (MŽP SR), Divadelný ústav (MK SR), Ústav informácií a prognóz školstva (MŠ SR), DataCentrum (MF SR) a ďalšie organizácie. V prípade SHMÚ treba vyzdvihnúť spôsob prepojenia kontraktu ako všeobecného rámca a protokolov o zadaní jednotlivých úloh, ktoré obsahujú: 
-	odhad kapacít na príslušnú úlohu,
-	kvantitatívne parametre,
-	kvalitatívne parametre,
-	kľúčových užívateľov danej činnosti.

Podobný prístup zvolilo i DataCentrum, ktoré v prílohe svojho kontraktu s MF SR uvádza 34 úloh organizácie v rámci troch hlavných kategórií, pričom pri každej z úloh je určený presný popis jej obsahu, periodicity a termínov spracovania, výstupov, určený je konkrétny odberateľ (najmä útvary MF SR) a kalkulácia riešiteľských kapacít v človekohodinách. V organizáciách uvádzaných na tomto mieste ako príklad úspešnej aplikácie kontraktov, si tento prístup vyžaduje aj flexibilitu v riadení ľudských  zdrojov a prípadne aj reorganizáciu štruktúry a/alebo procesov organizácie.

Práve presná definícia činností a priradenie výdavkov k nim umožňuje rozhodovať sa hospodárne a efektívne o spôsobe zabezpečenia jednotlivých činností. Napríklad presne definovaný kontrakt medzi MF SR a Vzdelávacím a doškoľovacím zariadením Financie, Tatranská Lomnica určuje objednávku MF SR na 10-tisíc osobodní v rámci vzdelávacích aktivít a 5-tisíc osobodní v rámci rekreačných aktivít v danej organizácii. Na zabezpečenie takto „nakontraktovanej“ činnosti je navrhovaný celkový rozpočet 7,353 mil. Sk. Ak predpokladáme zjednodušene rovnaké priemerné náklady v rámci oboch typov aktivít, 1 osobodeň v tomto zariadení je spojený s nákladom 490,20 Sk. Takto definovaná suma už umožňuje zvažovať ekonomickú výhodnosť vzdelávania a rekreácie týmto spôsobom, vyťaženosť zariadenia a následný dopad na priemerné náklady organizácie a umožňuje aj zvažovať ďalšie alternatívy, akými možno realizovať vzdelávanie pracovníkov rezortu.

Postoje k doterajšiemu uplatňovaniu kontraktov sú rozložené na širokej škále hodnotení od pozitívneho prístupu k nim, s návrhom ešte viac rozvinúť niektoré ich princípy až po ich považovanie za duplicitu a zbytočnú administratívnu záťaž, tam kde kontrakty neboli dostatočne integrované s doterajšími postupmi plánovania a rozpočtovania. Viacerí riaditelia organizácií sa vyjadrili,  že kontrakty im umožňujú presnejšie plánovať ľudské zdroje a činnosti a že je potrebné, aby každá verejná organizácia vedela obhájiť aké aktivity realizuje, prečo a s akými nákladmi.

Návrhy zainteresovaných aktérov na zlepšenie systému možno rozčleniť do 4 bodov:
•	hlavní aktéri a ich úlohy (lepšie definovanie ich práv a povinností, procedúr a metodiky rozpočtovania podľa činností na úrovni organizácie)
•	väčší dôraz na integráciu kontraktov s niektorými doterajšími postupmi plánovania a rozpočtovania medzi ústrednými orgánmi a podriadenými organizáciami
•	viac informačných a školiacich aktivít nielen pre podriadené organizácie, ale aj pre pracovníkov ministerstva, dôraz na zabezpečovanie koordinácie medzi vecne príslušnými sekciami a rozpočtovou (ekonomickou) sekciou
•	postavenie kontraktov v širšom rámci verejných financií, najmä ich adaptácia na programové rozpočtovanie

E.	Riešenie uvedených problémových okruhov v systéme kontraktov 

Navrhované riešenie v predošlej časti uvedených problémových okruhov spočíva v nasledujúcich faktoroch:
•	časové zosúladenie a harmonizácia metodiky prípravy kontraktov so systémom programového rozpočtovania
•	vypracovanie podrobnejšej metodiky upravujúcej jednak vzťahy subjektov pri príprave kontraktov a tiež alokovanie prostriedkov na činnosti na úrovni rozpočtových / príspevkových organizácií v rámci systému kontraktov, ktoré budú v súlade so systémom programového rozpočtovania
•	postupné rozšírenie kontraktov aj na iné stupne riadenia. Tam, kde je to vhodné, je možné použiť aj iné formy kontraktov (najmä umožniť využitie interných kontraktov a kontraktov riadiacich pracovníkov), ktoré môžu byť účinným motivačným nástrojom
•	úzka koordinácia krokov ÚV SR (PPVE) s ministerstvom financií pri uvedených aktivitách v oblasti adaptácie systému kontraktov na programové rozpočtovanie a spolupráca s ďalšími subjektami (predovšetkým riaditeľmi jednotlivých rozpočtových a príspevkových organizácií, ale aj napríklad s ministerstvom školstva, ktoré v pilotnej fáze prešlo na plnú programovú štruktúru rozpočtu a má zároveň skúsenosti s použitím kontraktov)

Na základe uvedených údajov navrhujeme, aby bol vypracovaný návrh opatrení na zdokonalenie systému kontraktov medzi ústrednými orgánmi štátnej správy a podriadenými organizáciami a jeho adaptáciu na systém programového rozpočtovania. Tento návrh bude: 
-	upravovať adaptáciu kontraktov na systém programového rozpočtovania
-	obsahovať návrh metodiky alokácie prostriedkov na činnosti na úrovni rozpočtových a príspevkových organizácií pri príprave kontraktov, ktorý bude v súlade s programovým rozpočtovaním
-	obsahovať príklady z praxe slovenských štátnych organizácií, týkajúce sa prípravy kontraktov