Príloha č. 5

Implicitné záväzky

Implicitné záväzky

Implicitné záväzky sú podľa ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti definované ako rozdiel medzi očakávanými budúcimi výdavkami subjektov verejnej správy a očakávanými budúcimi príjmami subjektov verejnej správy, ktoré vyplývajú z finančných dôsledkov spôsobených budúcim uplatňovaním práv a povinností ustanovených právnym poriadkom Slovenskej republiky, ak tieto nie sú súčasťou dlhu verejnej správy.

Z uvedeného vyplýva, že nejde o záväzky vykázané v súvahe účtovných závierok subjektov verejnej správy, keďže ich ocenenie môže byť problematické. Napriek tomu ich však možno odhadnúť, pričom medzi takéto implicitné záväzky sa zaraďujú najmä záväzky v sektore sociálnych vecí, zdravotníctva a školstva spojené so starnutím populácie.

Východiskom odhadu týchto položiek sú predpoklady a projekcie pracovnej skupiny Európskej komisie (EK) zaoberajúcej sa vplyvmi starnutia populácie na verejné financie členských krajín – Ageing Working Group (AWG). Táto pracovná skupina publikovala v roku 2012 dlhodobé projekcie príjmov a výdavkov citlivých na starnutie populácie do roku 2060 na základe projekcií demografického vývoja Eurostatu a dlhodobých makroekonomických projekcií EK. Predpoklady o nominálnej úrokovej miere a raste nominálneho HDP sú takisto prevzaté z týchto projekcií.

Základom pre odhad implicitných záväzkov je bilancia príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie do roku 2060. Za horizontom roku 2060 sa pri výpočtoch uvažuje s nezmenenou bilanciou v porovnaní s rokom 2060. Východiskovým rokom pre odhad je rok 2012, t. j. rok, z ktorého sa vychádza pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy na roky 
2013 až 2015.  

Na strane príjmov ide konkrétne o príjmy Sociálnej poisťovne súvisiacich s dôchodkovým poistením, poistením v nezamestnanosti a zdravotných poisťovní zo zdravotného poistenia. Vzhľadom na to, že časť výdavkov citlivých na starnutie populácie je financovaná aj z daní a iných príjmov, preto sa vo výpočtoch uvažuje aj s nimi tak, aby vo východiskovom roku vykryli rozdiel príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie. Vo všeobecnosti sa uvažuje s nezmeneným podielom uvedených príjmov na HDP v prognózovanom období, čo zodpovedá teoretickému predpokladu o tom, že daňové príjmy a odvody by mali v dlhodobom horizonte rásť v súlade s rastom nominálneho HDP.

Na strane výdavkov ide o výdavky na dôchodkové dávky, zdravotnú a dlhodobú starostlivosť, školstvo a dávky v nezamestnanosti. Neuvažuje sa tu so zmenou úrokových nákladov vyvolaných zmenou primárneho salda verejnej správy v dôsledku starnutia populácie. 

Vplyv demografických zmien na príjmy a výdavky verejnej správy (% HDP, scenár nezmenených politík)	
 	2012	2013	2020	2030	2040	2050	2060	
A. Príjmy VS	17,6	17,6	17,5	17,4	17,4	17,3	17,2	
 - dôchodkové poistenie (EAO + dlžné)	4,8	4,8	4,7	4,7	4,7	4,6	4,4	
 - poistenie v nezamestnanosti (EAO + dlžné)	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	
 - zdravotné poistenie (EAO + dlžné)	3,4	3,4	3,4	3,4	3,4	3,4	3,4	
 - ostatné príjmy	8,9	8,9	8,9	8,9	8,9	8,9	8,9	
B. Výdavky citlivé na starnutie populácie	17,6	17,7	18,7	20,1	21,7	23,8	25,2	
 - dôchodkové dávky	7,9	7,9	8,6	9,5	10,6	12,2	13,2	
 - zdravotná starostlivosť	6,3	6,4	6,8	7,3	7,8	8,1	8,3	
 - dlhodobá starostlivosť	0,3	0,3	0,3	0,4	0,5	0,6	0,7	
 - školstvo	3,0	2,9	2,8	2,8	2,7	2,8	3,0	
 - dávky v nezamestnanosti	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	
C. Primárne saldo (A-B)	0,0	-0,1	-1,2	-2,7	-4,2	-6,5	-8,1	
 p.m. nominálny rast HDP (v %)	4,9	5,3	5,0	3,7	2,9	2,6	3,0	
 p.m. nominálna úroková miera (v %)	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	
				Zdroj: MF SR, EK	

Výsledky v tabuľke možno interpretovať tak, že v roku 2060 dôjde v porovnaní s rokom 2012 k zhoršeniu primárneho salda z titulu starnutia populácie o 8,1 p. b. 

Vzhľadom na to, že v rámci prípravy rozpočtu verejnej správy na roky 2013 až 2015 sa navrhujú aj zmeny v oblasti dôchodkového systému a zdravotného poistenia, zmenia sa aj príjmy a výdavky spojené so starnutím populácie. Z toho dôvodu je potrebné uvažovať aj s druhým scenárom, ktorý by zahrnul všetky navrhované zmeny (navrhované zmeny a ich vplyvy sú detailne popísané v boxe). 

Dlhodobé projekcie dôchodkového systému a teda ani celková výška implicitných záväzkov nezohľadňujú finančné vplyvy poslaneckého pozmeňujúceho návrhu 
k vládnemu návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení, ktorým sa upravuje výška príspevkov na dôchodkove sporenie. Tento návrh bol schválený NR SR dňa 10. augusta 2012 a z časových dôvodov ho nebolo možné zahrnúť do výpočtov. Vplyvy tohto pozmeňujúceho návrhu budú doplnené do vládou schváleného Návrhu rozpočtu verejnej správy predkladaného do NR SR. 

Vplyv demografických zmien na príjmy a výdavky verejnej správy (% HDP, scenár po opatreniach)	
 	2012	2013	2020	2030	2040	2050	2060	
A. Príjmy VS	17,7	18,4	18,5	18,6	18,7	18,9	18,9	
 - dôchodkové poistenie (EAO + dlžné)	4,9	5,6	5,7	5,8	5,9	6,0	6,1	
 - poistenie v nezamestnanosti (EAO + dlžné)	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	0,4	
 - zdravotné poistenie (EAO + dlžné)	3,4	3,5	3,5	3,5	3,5	3,5	3,5	
 - ostatné príjmy	8,9	8,9	8,9	8,9	8,9	8,9	8,9	
B. Výdavky citlivé na starnutie populácie	17,6	17,8	18,2	19,1	20,6	22,7	24,7	
 - dôchodkové dávky	7,9	8,0	8,2	8,5	9,6	11,1	12,6	
 - zdravotná starostlivosť	6,3	6,4	6,8	7,3	7,8	8,1	8,3	
 - dlhodobá starostlivosť	0,3	0,3	0,3	0,4	0,5	0,6	0,7	
 - školstvo	3,0	2,9	2,8	2,8	2,7	2,8	3,0	
 - dávky v nezamestnanosti	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	
C. Primárne saldo (A-B)	0,1	0,7	0,3	-0,5	-1,9	-3,8	-5,7	
 p.m. nominálny rast HDP (v %)	4,9	5,3	5,0	3,7	2,9	2,6	3,0	
 p.m. nominálna úroková miera (v %)	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	5,1	
					Zdroj: MF SR, EK	

V tomto prípade je zhoršenie salda v roku 2060 v porovnaní s rokom 2012 nižšie, primárne saldo sa zhorší o 5,6 p. b. 

BOX  – Opatrenia vplývajúce na príjmy a výdavky spojené so starnutím populácie 

Súčasťou konsolidačného balíčka sú nasledovné opatrenia v dôchodkovom systéme a systéme zdravotného poistenia, ktoré vplývajú na dlhodobú udržateľnosť verejných financií:

1.	Zmeny v II. pilieri dôchodkového systému
Navrhuje sa zníženie príspevku do II. piliera (kapitalizačný pilier) dôchodkového systému zo súčasných 9 % na 4 % a umožnenie výstupu resp. vstupu do tohto piliera. Vzhľadom na to, že časť príspevkov odvádzaných do súkromných dôchodkových správcovských spoločností sa presmeruje do sektora verejnej správy, dôjde tým k okamžitému navýšeniu príjmov podľa ESA95. Zároveň sa menia pravidlá pre vstup nových účastníkov na trhu práce, kedy sa automaticky nestávajú účastníkmi II. piliera, ale o vstup musia sami žiadať (rozhodnúť sa môžu do veku 35 rokov). Tieto opatrenia budú v budúcnosti viesť ku vyšším výdavkom z priebežného piliera dôchodkového systému.

2.	Naviazanie valorizačného mechanizmu dôchodkov na dôchodcovskú infláciu 
Súčasný spôsob zvyšovania dôchodkov (50 % inflácia a 50 % rast priemernej nominálnej mzdy v ekonomike) v sebe kombinuje jednoduchosť administrácie a dôchodcom z časti umožňuje benefitovať z rastu reálnych príjmov v ekonomike. Jeho hlavnou nevýhodou v porovnaní s inflačnou indexáciou sú rozpočtové náklady, ktoré  majú  významný vplyv z pohľadu dlhodobej udržateľnosti systému. Súčasný návrh novelizácie dôchodkového systému predpokladá zmenu valorizačného mechanizmu  dôchodkov s cieľom zvyšovať dôchodky percentuálne v závislosti len od inflácie za domácnosti dôchodcov (dôchodcovská inflácia) od roku 2018. 

V období rokov 2013-2017 sa dôchodky budú dočasne zvyšovať o fixnú sumu vypočítanú ako percento valorizácie pre priemernú výšku daného typu dôchodkovej dávky (je stanovených viacero skupín, pre ktoré sa fixná suma počíta preto, aby nedochádzalo k neželaným redistribúciám napr. medzi nízkymi pozostalostnými dôchodkami a klasickými starobnými dôchodkami). V priebehu rokov 2014 až 2017 sa postupne bude zvyšovať váha inflácie zo súčasných 50 % na 90 %. 

3.	Zvýšenie maximálnych vymeriavacích základov
Od roku 2013 sa zvýšia maximálne vymeriavacie základy pre platenie sociálneho a zdravotného poistenia na 5-násobok priemernej mzdy v ekonomike, čo znamená zvýšenie príjmov tohto systému aj v dlhodobom horizonte. Toto opatrenie nebude mať vplyv na výdavky, keďže toto zvýšenie nebude znamenať zvýšenie dôchodkových nárokov poistenca. 

4.	Naviazanie dôchodkového veku na vývoj strednej dĺžky života
Vzhľadom na stále prebiehajúci proces zvyšovania dôchodkového veku pre ženy sa väzba medzi úpravou dôchodkového veku a strednou dĺžkou života zavedie až po tom, ako bezdetné ženy dosiahnu rovnaký dôchodkový vek ako muži (od roku 2017). Aby boli zmeny hladké a rovnomerné, bude sa zohľadňovať päťročný kĺzavý priemer strednej dĺžky života. Pri súčasných demografických projekciách by to znamenalo ročný nárast dôchodkového veku približne o približne 50 dní.

5.	Posilnenie solidarity pri priznávaní dôchodkových dávok z priebežného piliera
Tento cieľ sa dosiahne úpravou koeficientov solidarity, kde sa nízke dôchodky mierne zvyšujú a vyššie dôchodky naopak mierne redukujú. Toto opatrenie bude mať postupný nábeh od roku 2013 do roku 2018 tak, aby nedochádzalo k vytváraniu veľkých rozdielov vo výškach dôchodkov ľudí s identickými parametrami (odpracované roky, kariérny príjem). Toto opatrenie je navrhnuté tak, aby v krátkodobom, ale aj dlhodobom horizonte malo neutrálny vplyv na výšku výdavkov na dôchodky. 

Nasledujúce grafy ukazujú príspevky jednotlivých opatrení k zmene primárneho salda verejnej správy. Zvyšovanie maximálnych vymeriavacích základov a posilnenie solidarity sú v grafe ukázané spolu s inými opatreniami, keďže tieto majú samostatne len zanedbateľný vplyv na dlhodobé projekcie príjmov a výdavkov spojených so starnutím populácie. 

Zmena primárneho salda VS z titulu starnutia populácie (% HDP, v porovnaní s rokom 2012)	
	
Príspevky jednotlivých opatrení na zmenu primárneho salda VS (% HDP, oproti scenáru nezmenených politík)	

	

Zdroj: MF SR	
	
Zdroj: MF SR	

Dôvody zmeny primárneho salda z titulu starnutia populácie možno názornejšie ukázať na vývoji príjmov a výdavkov dôchodkového poistenia. 

Vývoj príjmov z dôchodkového poistenia (% HDP)	
	
Vývoj výdavkov na dôchodkové dávky (% HDP)	

	

Zdroj: MF SR	
	
Zdroj: MF SR	

Vplyvy jednotlivých opatrení na príjmy a výdavky systému dôchodkového poistenia možno popísať nasledovne:
•	Opatrenie II. pilier – zníženie príspevkovej sadzby na starobné dôchodkové sporenie z 9 % na 4% a zavedenie dobrovoľného vstupu pre nových na trhu práce vedie k okamžitému nárastu príjmov priebežného piliera a zároveň  k nárastu výdavkov v budúcnosti. Vzhľadom k otvoreniam v rokoch 2008, 2009 a dobrovoľnému vstupu v rokoch 2008-2011 (veľmi nízky podiel tých, čo prvýkrát vstúpili na trh práce, vstupovalo do druhého piliera), budú v budúcnosti niektoré vekové skupiny dôchodcov poberať dôchodky iba z prvého piliera, čo sa prejaví okolo roku 2050 zvýšením výdavkov priebežného piliera už v základnom scenári. Zníženie príspevkovej sadzby a zdobrovoľnenie vstupu do druhého piliera preto v spomínanom období prinesie menšiu úsporu výdavkov. Z hľadiska salda príjmov a výdavkov preto došlo k posunu pozitívnych vplyvov zo zavedenia II. piliera až za horizont roka 2060 (v projektovanom období do roku 2060 prevažujú teda najmä transformačné náklady).

•	Opatrenie valorizácia – prechod na valorizáciu dôchodkov podľa tzv. dôchodcovskej inflácie bude viesť k výraznej úspore výdavkov. Ide o najvýznamnejšiu parametrickú zmenu priebežného piliera s  pozitívnym vplyvom na udržateľnosť dôchodkového systému. 

•	Opatrenie dôchodkový vek – druhu najvýznamnejšou parametrickou zmenou z pohľadu pozitívnych vplyvov na udržateľnost dôchodkového systému je naviazanie dôchodkového veku na vývoj strednej dĺžky života. Toto opatrenie zabezpečí v budúcnosti rovnakú priemernú dobu poberania dôchodku ako je v súčasnosti (po dobehnutí zvyšovania dôchodkového veku u žien) a výrazne zníži nárast výdavkov priebežného piliera na dôchodky.

Na základe uvedených tabuliek možno odhadnúť implicitné záväzky pri oboch scenároch. Ide o diskontovanú hodnotu uvedených rozdielov medzi príjmami a výdavkami spojenými so starnutím populácie k roku 2012 vyjadrených na HDP roku 2012.

Implicitné záväzky – hodnota k roku 2012 (v % HDP)	 	
	spolu	
1. Scenár za predpokladu nezmenených politík	342	
2. Realizovanie navrhovaných opatrení	204	
3. Celková zmena* (2-1)	-138	
 - II. pilier	-11	
 - max. VZ, zmena valorizácie	-87	
 - úprava dôchodkového veku, zvýšenie solidarity	-40	
* (-) pokles a (+) nárast implicitných záväzkov	Zdroj: MF SR	

Implicitné záväzky prepočítané na hodnotu roku 2012 by dosiahli pri predpoklade nezmenených politík úroveň 342 % HDP. Zrealizovanie všetkých navrhovaných opatrení by implicitný dlh znížilo na hodnotu 204 % HDP. Najväčšou mierou sa na tomto pozitívnom vývoji podieľa zmena valorizácie dôchodkov.

Vplyv zmien v II. pilieri je podľa použitej štandardnej metodiky výpočtu a dostupnosti údajov do roku 2060 mierne pozitívny a prispieva k znižovaniu implicitných záväzkov. Je to spôsobené tým, že po úvodných pozitívnych sa negatívne vplyvy na verejné financie z jeho zmenšenia majú prejaviť až za horizontom roku 2060. Je veľmi pravdepodobné, že zohľadnenie týchto zmien po roku 2060 by viedlo k nárastu implicitných záväzkov. 

Štandardná metodika vychádzajúca z projekcií EK, ktorá stanovuje horizont projekcií (v tomto prípade do roku 2060), limituje možnosť presnejšej kvantifikácie implicitných záväzkov. Pre objektívnejšie posúdenie výšky implicitných záväzkov by bolo vhodné predĺžiť horizont dlhodobých projekcií príjmov a výdavkov až za horizont roku 2060.